НОВ БЪЛГАРСКИ УНИВЕРСИТЕТ - София

Свободен факултет

Специалност : Публична администрация"

ДИПЛОМНА РАБОТА

Тема: "Държавна Администрация. Органи и структури"

Изготвил:

Антония Миланова

ф. № 09482

СЪДЪРЖАНИЕ

1. Увод в теорията на държавната администрация

1.1 Историческа справка

2. Същност и значение на държавната администрация

2.1. Нормативна основа

2.2. Характер и функции на държавната администрация

3. Система на държавните органи на Република България

3.1. Понятие за "система на държавните органи"

3.2. Видове държавни органи

3.3. Оперативна самостоятелност и обвързана компетентност

3.4. Компетентност на държавните административни органи.

3.4.1. Делегиране на правомощия

4. Принцип на организация и дейност на държавните органи.Обща характеристика.

4.1. Народно събрание

4.2. Президент

4.3. Органи на изпълнителната власт. Министерски съвет.

4.4. Органи на съдебната власт.Конституционен съд.

4.5. Органи на местното самоуправление и администрация

5. Отрицателни явления в системата на държавната администрация.

5.1.Корупция

5.2.Мафия

6.Заключение.

1. Увод в теорията на държавната администрация

Администрацията е органическа необходимост за всяка държава. Без нея държавата не може да упражнява своите функции. Държава без администрация няма и не може да има. Тя не може да съществува като такава. Тази значимост на държавната администрация ще се увеличава все повече и повече за в бъдеще и ще се превръща в един от елитните проблеми на 21 век.

Държавната администрация съществува от както съществува и самата държава. Историята на държавата е и историята на нейната администрация.

Може да се отбележи , че корените на администрацията могат да се потърсят още в дълбока древност. През средните векове тя придобива характеристики и белези, които я оформят като особено важна институция на развиващата се държавна власт. Със създаването на министерствата, министрите, парламента, Министерския съвет, а така и с укрепване институцията държавен глава, държавната администрация зае отговорни позиции в държавността. В настояще време, ролята на държавната власт и държавната администрация се превръщат в своеобразни гаранти за държавност.

Това е една от основните причини, обусловили научния интерес към нейните проблеми. Тя все повече и повече попада в полезрението на учени и специалисти. Теорията на държавната администрация все повече заема значим “терен” в научното пространство.

Преди да се започне анализът на нейното съдържание и функции, които изпълнява, е необходимо да се дефинират същностните характеристики и параметри на държавната администрация. И така какво представлява държавната администрация?

Едва ли някой с лека ръка може да даде отговор изчерпателен, реален и най - вече работещ. Това е така, защото една сложна система като държавната администрация трудно може да бъде дефинирана еднозначно. Богатството и сложността на понятието създава проблеми при неговото дефиниране. Преди всичко от особена важност е изясняване на нейния основообразуващ елемент, а именно - администрацията. Известно е, че терминът има латински произход / administratio - ръководене, управление /.

За първи път френският учен Анри Фаиол, определяйки десетте функции на управлението, посочва и администрацията като една от тях. Той определя понятието като ред за осъществяване на организирани действия. В нашата литература това понятие е добре разгледано в монографията “ Въведение в публичната администрация “. Последната се позовава на мисълта на американските специалисти Бъркли и Роуз, които пишат: “Администрацията е процес, включващ хора, заети съвместно в работата по постигане на общи цели.” Според авторите на цитираната монография администрацията е обществена реалност, която е предназначена да подпомага и съдейства на управлението за вземане на решения. Несправедливо ще бъде ако се пренебрегне изследването на проф. Емилия Къндева, която в значимата своя монография “ Публична администрация “ също така се спира на същността на администрацията. Ценен е нейният структурен анализ на администрацията, а именно, че тя се разглежда като техническа и материална дейност.

Техническата - дейността на служителите, които подготвят издаването на правилници, наредби, заповеди и др., движат деловодството по административни преписки. Материалната - подпомага нормалното и редовно функциониране на всички административни служби / разнасяне на книжа, поставяне на печат, изготвяне на съобщения и др. /И така администрацията е дейност на хора, които съвместно с управляващите изграждат структури, създават правила, а така и ред и условия за управленски действия. В такъв аспект администраторът е лице, което се разполага близо до политика и управляващите като подпомага техните ръководни действия.

Освен анализът на категорията администрация е необходимо да изследваме или по-точно да установим и други “точни опори”, за да дефинираме понятието държавна администрация. За такива може да се възприемат:

- наличието на структури, които да образуват организационна панорама на държавната администрация;

- съвкупност от цели, които формират целевата ориентация на държавната администрация;

- наличност на разнообразни механизми, образуващи своеобразен апарат за задвижване на структурите съобразно набелязаните цели;

- притежание на инфраструктура за осъществяване на основни организационни и управленски действия;

- притежава и работи с голям “ пакет “ от административно - правни документи, утвърждаващи правилата в дадена система. Често пъти тези документи са продукт на самата администрация;

- притежава кадрови потенциал с високо професионални качества за създаване на необходим ред, структура и стратегически действия. Това е екипът на администраторите, известен в обществеността като държавни служители - чиновници;

Въз основа на гореизложеното, дотук може да се изгради понятието държавна администрация както следва:

Под държавна администрация разбираме такава система, която осъществява сложна съвкупност от различни по мащаб и значение функции, вградени в определени специализирани институции, свързани с държавната власт и държавното управление.

Държавната администрация е основа на държавния апарат за взимане на решения, насочени към ефективното ръководене на държавата. Тя е система защитник на държавността и националната идентичност. Държавната администрация е "опаковката" на професионално - административния екип, чиито цели са да подпомага действията на ръководните кадри за осигуряване на обществения ред, сигурност и устойчивост на държавата.Тази държавност не е насочена против свободата на личността. Напротив, тя гарантира либералността , но свобода без ред няма. Въз основа на изложеното до тук може да конкретизираме понятието държавна администрация.

- Държавната администрация е комплекс от процеси, организации и персонал, свързани с изпълнението на законите и други нормативни актове в сферата на разпоредителната дейност на държавни органи.

- Държавната администрация може да бъде определена като организация за осъществяване на дейности на държавни органи.

- Държавната администрация се определя като структура, състояща се от съвкупност от органи, които се занимават с административна дейност. Такива органи могат да бъдат министерства, комисии, агенции, държавни служби.

- Държавната администрация може да се разглежда и като съвкупност от определени функции като: административно обслужване, опазване на обществения ред, борба с престъпността и корупцията, планиране, програмиране и финансиране на държавни обществени корпоративни системи.

-Държавната администрация е част от механизма на общественото управление. Тя извършва огромен обем работа от неговата дейност.

Разгледана в такъв аспект, държавната администрация изпъква като обективна необходимост. Независимо от това обстоятелствено разглеждане в практиката в последно време се появиха съмнения относно верността и коректността на понятието държавна администрация. Тези съмнения се прокрадват у някои юристи. последните се мотивират с обстоятелството, че в Закона за администрацията такова понятие няма.Използва се - централна администрация на изпълнителната власт / чл. 38, ал. 1 /. Съображенията на законодателите обаче не са известни. Според мен това обстоятелство не е основание да се отрича понятието държавна администрация. Като контра мотив може да се използва положението, че в този закон липсва понятието "публична администрация". В действителност този термин се използва широко в практиката. Означава ли това, че тази специалност е извън границите на закона и е нелегитимна? Последните отрицателни твърдения са лишени от всякаква логика.Терминът държавна администрация се използва от в научните среди и от редица изследователи в тази област. Отричането, което определих като аналогично, е неоснователно и поради факта, че едно държавно управление е немислимо без администрация. Това че понятието бизнес администрация липсва в закона не пречи на стопанската и юридическата практика да го използват по целесъобразност. Нека в подкрепа да добавя и факта че много студенти изучават и завършиха специалността бизнес администрация.

Науката може да използва понятия извън юридическите казуси, стига те да са обективни и да отговарят на действителността. Ето и най - простия пример. Един ден законът може да бъде отменен, а с него и понятието. Остава обаче държавата, а с нея и държавната администрация.

1.1. Историческа справка

Държавната администрация и сравнително млада академична дисциплина. Същевременно обаче с не малка история.Дълбоката древност ни показва модели, които в определена степен експлицират образци на съвременната администрация. Действителните наченки на администрацията се появяват с държавата и с държавната власт. Трябва да отбележим, че строителството на египетските пирамиди или на Великата китайска стена не би могло да се осъществи без стабилна за времето си администрация.Още по сложно е с Римската империя, един достатъчно красноречив пример за високо развита за времето си цивилизация, империя, администрация и законодателство. Крале и императори, диктатори и президенти се разчитали на лица, които са имали таланта и знанията да администрират, да вършат онази работа, която завършва управлението в държавата.Древните китайски и японски императори са използвали за тази цел така наречените " мандарини ".

Държавната администрация през средните векове също така демонстрира качества. Тя е била добре прикрепена към аристократичните режими, отличаващи се със синекурство и излишество. В спектъра на буржоазните революции попадат и административните реформи - изразени с освобождаването на администрацията от тази на аристократичните режими. Историята свидетелства с упорити действия на буржоазията да създаде една добре смазана бюрократична машина, съставена от професионални служители.

През тоталитарните режими (комунизма и фашизма) се нанасят тежки щети върху философията на държавната администрация. успоредно с това не могат да се отрекат някои положителни страни на този модел на администрация като скорост, субординация, строга дисциплина и пр. За сметка на това обаче, тази администрация бе изцяло подчинена на едноличната управляваща партия.

След събитията в Източна Европа държавната администрация се освободи от тясно партийни и идеологически прегради и днес набира скорост и сила. За съжаление тези страни изостанаха от световните и западно европейските стандарти. административните реформи трудно намират път, което създава задържащи фактори върху цялостната система на държавната администрация.

Днес в почти всички напреднали страни се извършват административни реформи. Тяхната цел е адаптацията на държавната администрация с новите изисквания, породени преди всичко от осъществяваната техническа революция и социалните последствия от нея. Особено интересна е административната реформа в най-консервативната страна - Англия.главното в тази реформа е осъществяването на политическа безпристрастност и независимост на държавните служби и държавните чиновници.

От всички държавни служители се изисква при назначаването им да се откажат от политическо членство. освен това те ще бъдат защитени при смяна на правителството. За разлика обаче от британската държавна администрация в Германия се запазва политическия характер на държавната служба. Последната е и политическа институция. постовете се попълват от: "политически назначени лица ".

В нашата страна държавната администрация също има своята история.Развитието и може да се раздели на три основни етапа:

a) период след освобождението от турско робство до 9.09.1944 г.;

б) период след 9.09.1944 г. характерен с тоталитарния режим;

в) период след 10.11.1989 г., с който се създадоха предпоставки за развитие на държавната администрация.

И трите периода имат своите характерни особености.

Първия период, отличаващ се с изграждането на българската администрация, която цели да замени остатъците от турската администрация. Формира се "работещо правителство", назначават се министри по определени направления.Формира се термина държавна служба, образуват се работещи екипи. Периодът е характерен с умела държавна административна политика.

Вторият период е характерен с тясното интегриране на администрациите с партийните централи.В резултат на това администрацията губи самостоятелност, дори я обезличава и я превръща в партийни марионетни структури.Засилват се партийно политическите изисквания. Държавната администрация се попълва с хора излизащи от партийните среди.

Третият период характеризира държавната администрация в условията на прехода и структурните промени в цялата обществена система. Административният модел, работил през тоталитарният режим, е неадекватен за демократичните промени и развиващата се правова държава.Влезе в действие административната реформа. Стратегията на тази административна политика почива на две основни цели:

1) стабилизация на законовата основа на администрацията;

2) постепенно преустройство на държавната администрация съобразно европейските стандарти;

В изпълнението на тези стратегически цели в страната влезнаха в действие два важни закона: Закон за администрацията и Законът за държавния служител. С постановление № 4 от 20.03.2000 г. на Министерския съвет бяха приети редица подзаконови проекти, главно наредби, уреждащи редица изключително важни проблеми, свързани със статута на държавния служител като:

Наредба, утвърждаваща единен класификатор на длъжностите на администрацията; Наредба за прилагане на единния класификатор; Наредба за служебното положение на държавния служител и Наредба за документите за заемане на държавна длъжност.Това са документи, които са влезли в сила и работят.Успоредно с тях предстои да влезне и наредба за атестиране на държавните служители, която в момента се разработва от съответните специалисти на Министерство на труда и социалната политика. С гореспоменатите документи се цели:

- категоризация на административния персонал;

- групиране на персонала съобразно изпълняваните функции;

- регламентиране на нови длъжностни наименования по категории персонал;

- обособяване и категоризиране на структурните звена в администрацията;

- утвърждаване на нормативи за численост на администрацията по категории персонал;

Административната реформа е в ход. Нейното развитие ще се обуславя и от изискванията на евроинтеграцията. това изисква създаването на специална програма, която да очертае административната политика през настъпващия ХХІ век. В този век трябва да се изгради качествена администрация, способна да осъществява широк спектър от административни услуги, необходими за демократичното развитие на страната.

2. Същност и значение на държавната администрация.

2.1. Нормативна основа

Трудно е да се изследват всички институции на правото, които имат отношение към администрацията, но е очевидно, че съществуват няколко групи въпроси, които пряко засягат и даже определят администрацията и даже отношенията свързани с нея.

Това са въпросите отнасящи се до следното:

Административното право се разглежда като клон на правото, който има за свой предмет на регулиране администрацията и отношенията, породени във и по повод на нея. Ето защо една от характерните черти на администрацията е, че тя се регламентира основно от законите и другите нормативни актове в държавата. Организацията, структурата, съставът, функционирането, правомощията и актовете на администрацията се опират на законови и подзаконови нормативни уредби. Изискването за законност предизвиква нуждата от правна регламентация. Стабилноста на институциите и организацията на тяхната дейност, се осигурява от правната уредба на администрацията. Конституцията, многобройните закони и други нормативни актове създават нормативната основа на администрацията. Административното право се явява основна правно нормативна база на администрацията. Предмет на регулиране на административното право са и следните обществени отношения:

- отношенията възникващи между по-горе стоящите и подчинените им по-долу стоящи органи на държавно управление;

- отношенията между органите на държавното управление и органите на местната администрация;

- отношенията между органите на местното самоуправление и органите на местната администрация;

- отношенията между органите на държавното управление и обществените организации по повод възникването и функционирането на обществените организации;

- отношенията възникващи във връзка с административноправния статут и административните права и задължения на гражданите;

- отношенията възникващи при осъществяване на съдебен контрол върху административната дейност;

- отношенията възникващи при осъществяване на административноноказателна дейност на държавните административни органи.

Определянето на административното право е кръга на обществените отношения, пораждащи се и развиващи се в процеса на осъществяване на администрацията, не означава, че административното право се ограничава само с регулирането на действията на административния апарат. Към административното право спадат също така регламентациите, статута, компетентността и организацията на дейност на административните органи. Пак към административното право спадат и регламентациите на статута на държавните служители.

И то не само на тези които работят в сферата на администрацията, но и в други части на държавния апарат - съдии, прокурори, служители в Народното събрание.

Административното право се дели на материално административно право и на процесуално административно право.

Материалното административно право съдържа правни норми, които регулират съдържанието на административната дейност.

Регулира правата и задълженията на органите, организациите и гражданите, правният статут на органите, тяхната компетентност, публичния режим на образования - банки, концесии, публична собственост и др. - административните нарушения, административните наказания, административнонаказателната отговорност.

Процесуалното административно право съдържа правни норми, които определят производствата и процедурите чрез които се осъществява административната дейност. То регулира различните административни производства по издаване на административни актове, по тяхното обжалване и отмяна, по изпълнението им, както и административнонаказателните производства.

Докато материалното административно право установява какво и колко следва да се прави, процесуалното отговаря на въпросите: как, кога, кой и при какви условия трябва да го прави.

Проявленията на администрацията включват обществени отношения, които се регулират от други клонове на правото, например наказателното, трудовото, гражданското, международното публично право.

- Държавното и конституционното право определят държавното устройство и принципите на държавната власт и държавното управление, принципите на местното самоуправление (Закон за местното самоуправление и местната администрация - Обнародван, ДВ., бр.77 от 17.09.1991г., изм., бр., 24, 49, 65 от 1995г.) и местната администрация, мястото и значението на изпълнителните органи, основните права и свободи на гражданите, значението на съдебната власт и отношението и към администрацията.

- Гражданското право регулира отношенията, при които страните са равнопоставени. Редица въпроси отнасящи се до статута на гражданите и статута на организациите, са регулирани от норми на гражданското право. Администрацията може да използва понякога гражданскоправни норми за осъществяване на свои задачи.

- Финансовите и данъчните правни норми отнасящи се до правомощията за проектиране, съставяне и разходване на бюджета, както и тези, свързани с правомощията по определяне на такси и данъци и тяхното събиране, имат пряко отношение към финансовото осигуряване и упражняването на някои правомощия на държавни и местни органи в администрацията.

- Трудовото право регулира трудовите отношения - трудови договори, права и задължения на работниците и служителите, отпуски, дисциплинарни наказания, награди и поощрения. Редица отношения в сферата на труда се уреждат от допълващи се норми на административното и трудовото право.

- Наказателното право съдържа правни норми установяващи престъпленията и предвиждащи наказания за тях. Но наказателното право има отношение и към администрацията, като в отделни раздели се занимава с престъпления по служба, престъпления извършени от длъжностни лица във връзка и изпълнение на служебните им задължения, престъпления извършени срещу орган на властта или длъжностно лице, престъпление извършено против дейността на държавни органи и др.

2.2. Характер и функции на държавната администрация

Една от проявите на държавната власт е административната дейност. Държавната власт е единна, но тя извършва различни функции, без да нарушава своето единство. Според спецификата на функциите те се групират и това предполага групиране на различните държавни органи на товарени да осъществят отделните групи функции. Според теорията за разделение на властите / формулирана от френския юрист и философ Шарл дьо Монтескьо / в държавата се разграничават три отделни вида власти: законодателна, изпълнителна и съдебна. Това деление се явява гаранция за политическа свобода и за предотвратяване на злоупотребите с власт.Всяка от трите власти е поверена на отделна група органи, която е независима или сравнително независима от другите две. Основните преимущества на този принцип са:

Разделението на трите власти е отбелязано в Конституцията на Република България / Обнародвана, ДВ., бр. 56 от 13.07.1991г. / в чл. 8

"чл. 8. Държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна."

Разбира се тази форма на държавна власт е валидна в условията на демократично управление на държавата. В условията на тоталитарният режим на управление / 09.09.1944 - 10.11.1990/ на Република България, моделът на управление беше еднопартиен и преимуществата на разделението на трите власти бяха незабележими, защото съществуваха само формално не и действително. Цялата държавна власт беше съсредоточена единствено в ръцете на една партия - БКП. С референдума от 16.04.1971г. народът приема Конституцията на Народна Република България с 99,7 % гласували за и 0,25% против.

На 18.04.1971г. е обнародвана в ДВ. бр 39 и влиза в сила.

Теоретичната основа на тази конституция е програмата на БКП от 1971г. за преход от комунизъм към социализъм.

Основните характеристики на административната дейност като проява на изпълнителната власт са следните:

Разпоредителният елемент на административната дейност произтича от нейната творческа и активна същност.

Най-важната проява на разпоредителния характер е издаването на подзаконови нормативни актове от администрацията, с които се създават допълнителни правила относно приложението на съдържащите се в закона правни норми. Чрез издаването на различни административни актове с властнически характер административните органи участват активно в процеса на формиране и реализиране на държавната политика и на правото.

6. Административната дейност е държавно властническа дейност. императивният характер на административна дейност се проявява правно в две насоки:

- административна дейност има задължителен характер-

актове на държавната администрация са задължителни за техните адресати, които могат да бъдат органи, организации или граждани;

- при неизпълнение може да бъде приложена държавна принуда - могат да се налагат принудителни мерки и санкции.

Държавната принуда е принуда, която държавата може да използва, за да осигури правилното и законосъобразно изпълнение на актовете на държавните органи.

7. Административната дейност има творчески характер. Тя не е механично изпълнение на законите. Тук е и основната разлика административната дейност и съдебната дейност. Съдебната дейност се осъществява по повод на спорове за нарушени права или нарушения на закона, които са станали в миналото. Съдебната дейност в известен смисъл е обърната към миналото, тя възстановява права или налага наказания за неща, които са възникнали в един по-отдавнашен момент. административната дейност по принцип е насочена към бъдещето, към създаване на нови отношения, нови блага и придобивки.

8. Административната дейност има динамичен характер. постигането на основните задачи на държавното управление изисква постоянен и непрекъснат процес на изграждане и развитие на нови институции и нови отношения. Системата от специфични цели и задачи, която характеризира административната дейност, се променя постоянно като съдържание и като процес. органите и длъжностните лица, които трябва да осъществяват тези цели и задачи, подлежат също на изменения. Динамиката и развитието са съществени и общи качества на цялата административна дейност. Нарастващото темпо на социална мобилност на населението от едни населени места към други и от едни професионални категории към други предизвиква също необходимост от динамично реагиране от страна на администрацията. темпото на промените може да бъде различно, но процесът на промени е постоянен. Сложните и комплексни задачи на държавното управление налагат творчески и динамичен подход към тяхното разрешаване.

3. Система на държавните органи на Република България

Държавата е специфична форма на политическа организация на обществото за управление на социалните процеси.Тя е продукт на определени обществени и исторически условия.

Държавата съществува и функционира чрез система от държавни органи.

Изграждането на системата от държавни органи е сложен и противоречив процес. Необходимо е продължително време за постепенно създаване и развитие на отделни подсистеми и звена от държавния механизъм. Изминаха десет години от приемането на Конституцията и все още не е изградена системата на съдебната власт.

На основата на Конституцията бяха извършени съществени изменения в системата на държавната организация и структурата на държавните органи в съответствие с принципа за разделение на властите и новите задачи, които стоят за решаване след промените през 1989г.

Фиг. 1

3.1. Понятие за държавен орган

В правната литература широко се използват понятията "държавен механизъм", "държавен апарат", "система на държавните органи", "държавни структури", "държавни институции" и други за означаване на близки по съдържание системи от органи.Конституционните категории са "система на държавните органи" и "държавен орган", въпреки че в последно време вместо "държавен орган" гражданственост получи "държавна институция", което име по скоро политологичен нюанс, отколкото правно съдържание.

Държавният апарат е широка система, която включва в себе си държавните органи, административните структури, които ги обслужват и подпомагат, и държавните институции, като армия, затвори и т.н.

Системата на държавните органи е по-ограничена по обхват структура.В нея са включени само различните видове и степени държавни органи.Системата на държавните органи е част от държавния апарат.

Държавните органи чрез своята дейност са олицетворение на държавата.Те са структурообразуващи елементи на държавната система.Те имат определена същност и формално юридически характеристики, които отразяват и обединяват най-съществените черти на системата от държавни органи. Това обаче не лишава от специфични белези всяка подсистема, всяка структура от държавната организация.

Държавните органи по своята природа са специфични социални образувания, които изпълняват определена роля в управлението на обществото.Те са лост за управление на социалните процеси.

Държавните органи образуват сложна йерархическа система, която включва различни по вид, характер, състав, значение, структура, обем на компетентност и социална роля органи.

В литературните източници се акцентира на различни страни от характеристиката на държавните органи и поради това се срещат различни определения на понятието "държавен орган".Най-съществени са следните характеристики на държавните органи.

Докато недържавните структури могат да осъществяват или не своите права, държавните органи не могат да откажат да упражняват предоставените им правомощия. Например Народното събрание е единственият орган, притежаващ правомощието да приема, изменя и допълва законите.То не може да откаже да законодателства, ако обществените подробности налагат това.Народното събрание е задължено да упражни законодателните си правомощия.Съдът не може да откаже правосъдие.

Задачите на държавните органи по управлението на обществените процеси, правата, които притежават за тяхното изпълнение, и задължението да осъществяват тези права определяме като правомощия на държавните органи.

В литературата и в законодателството не винаги се прави разлика между правомощия и пълномощия.Според чл. 111, ал. 1 от Конституцията: "Пълномощията на министерски съвет се прекратяват:

А според чл. 97, ал. 1: "Пълномощията на президента и вицепрезидента се прекратяват предсрочно при:

т.е. преди да е изтекъл петгодишния им мандат, при условия, определени от Конституцията.Законодателя е имал предвид прекратяване на пълномощията, а не на правомощията на Министерски съвет.Прекратяват се пълномощията на държавен орган или длъжностно лице, а не правомощията.Това са две правни фигури, които са коренно различни по съдържание.Прекратяват се пълномощия /мандатът/ на Народното събрание, на президента, на общинските съвети и т.н.Правомощията се отнемат или предоставят на държавен орган чрез Конституцията или законите както вече отбелязахме в миналата точка.

Властническите правомощия държавните си правомощия осъществяват в процеса на своята дейност, в резултат на която приемат различни по характер актове или извършват други дейности за управленско въздействие върху обществените процеси.Изпълнението на държавните задачи се осигурява чрез различни средства на властническо въздействие, включително и чрез държавна принуда.

Правомощията на държавните органи, техният характер, обем и способи за реализацията им са обусловени от задачите, които трябва да решават, и от мястото на органите в държавната йерархия.Едни по характер правомощия притежава органът на законодателната власт, други-органите на изпълнителната и съдебната власт.

3. Държавните органи действат по поръчение на държавата, от името и в интерес на държавата.Те са отговорни пред нея в лицето на по-горестоящите държавни органи.Държавните органи действат относително самостоятелно и отговарят за своята дейност в пределите на предоставената им компетентност.

4. Държавният орган се характеризира с определен личен състав, който е нормативно установен.Личният състав на органите се формира чрез избор или назначаване Представителите и някои изпълнителни органи се избират непосредствено от народа, на основата на демократични избирателни принципи.Другите органи са назначаеми или се избират от други органи.

Народното събрание, президентът, общинските съвети и кметовете се избират пряко от народа, докато съдебните и някои от органите на изпълнителната власт са назначаеми.Областните управители например се назначават от Министерски съвет.Но не всички органи на изпълнителната власт са назначаеми, например кметовете се избират от населението, а Министерският съвет и министрите - от Народното събрание.Начинът на формирането на държавните органи е в известна степен критерий за тяхната демократичност.В някои случаи назначаем орагн. може да се окаже по-демократичен, отколкото пряко избраният от народа.Критерият "избор" не бива да се абсолютизира, тъй като може да доведе до погрешни изводи.

Органите по своя състав могат да бъдат колективни /народното събрание, Министерският съвет, общинските и районните съвети, Конституционният съд, Висшият съдебен съвет и др./ и еднолични /министрите, главният прокурор, областните управители, кметовете на общини, райони и кметства/

В теорията се поддържат различни становища за понятието "държавен орган".съществуват теории, според които и избирателният корпус е държавен орган.Някои приемат, че и отделният гражданин при определени условия се конституира в държавен орган, например когато участва в изборите.Държавният орган притежава определени качества, които го характеризират и различават от останалите структури за социално управление.

На основата на посочените съществени белези може да се формулира следното определение за държавен орган.Той е държавна институция с определен личен състав, формирана по установен от закона ред, на която са предоставени властнически правомощия във връзка със задачите, които решава, действа по поръчение на държавата и се намира в различни по характер взаимоотношения с други държавни органи.

3.1 Понятие за "система на държавните органи"

Системата на държавните органи се създава въз основа на принципа на разделение на властите.Но неточно би било да се твърди, че държавната организация се свежда само до трите системи на държавните органи: на законодателната, на изпълнителната и на съдебната власт.Съществуват и други органи, като президента, Конституционния съд, общинските и районните съвети, които не могат да бъдат отнесени към нито една от трите власти.Практиката винаги е по-богата от теоретичните конструкции и това е естествено.Принципът за разделение на властите не се свежда само до неговите структурни форми.Той е много по-богат по съдържание.Неговата истинска същност е разделението на държавните функции между различни органи на единната власт.

Държавната система включва в себе си множество органи.Те се намират в нормативно определени взаимоотношения помежду си.Характерно за системата на държавните органи е, че тя съществува и функционира при определени обществени условия /среда/, в съответствие с разположението и съотношението на политическите сили в обществото.

Системата на държавните органи е единство от взаимосвързани и взаимодействащи си органи, които функционират в конкретна социална среда и постигат определени политически цели.Системата на държавните органи в Република България е организирана и действа по начин, който трябва да съдейства за прехода към демократично общество.

Системата на държавните органи представлява единна йерархическа конструкция с нормативно установени субординационни, координационни и други по характер взаимоотношения между отделните подсистеми и структури, без да изключва тяхната относителна автономност.

Развитието на обществените отношения и задачите по държавното управление на социалните процеси изисква обособяването на няколко подсистеми от държавни органи както във вертикално, така и в хоризонтално направление.

Развитието на държавните органи като цяло и на отделните подсистеми в частност съдейства за успешното решаване на задачите, които стоят пред държавната организация.

Изграждането на системата от държавни органи на основата на принципа за разделение на властите дава възможност за съгласуваното балансирано функциониране на всички подсистеми при осъществяване на държавната власт.Всяка подсистема е създадена и функционира по такъв начин, че да може да изпълнява държавните задачи автономно и при нужда във взаимодействие с другите подсистеми

3.2. Видове държавни органи

Конституцията определя системата на държавните органи в Република България. Основен критерий за нейното изграждане е принципът за разделение на властите.Съществува становище обаче, че критерий за класификация на държавен орган е формата на държавната дейност.Ако се приеме този критерий, то трябва държавните органи да се обособят например в следните три групи: нормотворчески, контролни, правоприлагащи и т.н.но една подобна класификация е нецелесъобразна, тъй като мнозинството държавни органи осъществяват почти всички тези форми на дейност.Подобна класификация на видовете държавни органи ще създаде значителни трудности при разкриване на тяхната специфика.Например органите на изпълнителната власт осъществяват нормотворческа, изпълнителна, контролна, разпоредителна и вътрешноорганизационна дейност.

Въз основа на принципа за разделение на властите системата на държавните органи се обособява в три подсистеми:

Орган на законодателната власт е Народното събрание.То е единствен законодателен орган. Органите на изпълнителната власт се оглавяват от Министерския съвет.Подсистемата на изпълнителната власт включва министрите, ръководителите на други ведомства без ранг на министерства, областните управители, кметовете на общини, райони и кметства.Характерно за тази подсистема е, че се изгражда на принципа на субординацията.По-долустоящ орган е подчинен на по-горестоящия, запазвайки своята автономност.Актовете на по-горестоящия са задължителни за по-долустоящия.

Третата система са органите на съдебната власт.Тя е сложна по структура и се състои от три подсистеми - съдебни, прокурорски и следствени органи.

Съдебните органи са независими и се подчиняват само на закона.Принципът на подчинение на по-долустоящия съд на по-горестоящия е неприложим.По-горестоящият съд може да осъществява само методическо ръководство и надзор по отношение на по-долустоящия. Върховният касационен съд и Върховният административен съд могат да препоръчат на съдилищата да засилят санкциите в рамките на закона по отношение на определен вид престъпления, без да се вместват в решаването на конкретни дела на който и да е съд.По изключение Пленумът на Върховния съд може да дава задължителни указания на съдилищата в случаите, предвидени в закона.

Прокуратурата е изградена на принципа на единоначалието и строгия централизъм.Главният прокурор осъществява методическо ръководство и може да дава задължителни указания на всички прокурори в съответствие със закона.По-горестоящият прокурор не може да нареди на по-долустоящия да пледира пред съда за наказание, което не съответства на степента на обществена опасност на извършеното деяние и предвидената в закона санкция.

Органите на следствието осъществяват предварително производство по наказателни дела.

Системата на държавните органи ще бъде непълна, ако се ограничим само с посочените по-горе три подсистеми. Тя е по широка по съдържание и притежава различни характеристики.

В съответствие с територията, върху която се реализира компетентността на държавните органи, те биват:

Висшите и местните органи в своето единство изграждат пирамидалната (йерархическата) конструкция на системата на държавните органи.тя налага разнородни връзки: субординационни, координационни и други между държавните органи, за да функционират ефективно.

Висши държавни органи са: Народното събрание, президентът, Министерски съвет, министрите, ръководителите на централни ведомства без ранг на министерства, Конституционния съд, Висшия съдебен съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, главният прокурор и националната следствена служба.

Президентът и Конституционният съд заемат особено място в системата на държавните органи.Те не принадлежат към нито една от трите власти.

От висшите органи Народното събрание и президентът са пряко избираеми от народа, а другите са производни от тях или от други висши органи.

Местните органи са всички, които осъществяват своята дейност на равнище административно-териториални единици или региони.Районните и окръжните съдилища и прокурори осъществяват своята дейност в райони, които не съвпадат с границите на административно-териториалните единици. Военните съдилища и прокурори се създават в специални райони, във войскови поделения и съединения.

Местните управленски органи се обособяват в две подсистеми: органи на местното самоуправление и органи на изпълнителната власт. Те провеждат държавната политика на своята територия, но преди всичко решават въпроси от местно значение.Това се отнася особено до органите на общинско и районно равнище.

Местните органи на изпълнителната власт представляват йерархическа система от няколко степени - областни управители, кметове на общини, на райони и на кметства.

Областните управители се грижат за решаване въпросите от регионално значение и осъществяват държавната политика на територията на областта. Най-широки по обем са задачите, които решават общините чрез общинските съвети и кметовете, защото са органи, които стоят най-близо до населението и от тяхна компетентност са въпросите от комунално-битов характер, образование, здравеопазване, благоустройство и др.

Според Конституцията и Закона за местното самоуправление и местната администрация /обнародван,ДВ, бр. 77 от 17.09.1991г., изм., бр. 24, 49 и 65 от 1995г./ общинските съвети са органи за самоуправление на населението.

В зависимост от принадлежащите им правомощия държавните органи се обособяват в две групи:

1. Системата от органи със обща компетентност притежава ръководни правомощия по отношение на съответните подсистеми от органи, по ръководството на всички отрасли на национално и местно стопанство и различните сфери на държавна дейност.Те осъществяват общо управление на държавните дела и обществените процеси в общодържавен мащаб или в административно-териториалните единици.

Висши органи с обща компетентност са: Народното събрание, президентът и Министерски съвет.

Народното събрание чрез законите и цялата своя дейност осъществява ръководство на държавата.

Президентът притежава конституционни правомощия и разполага с политически средства за въздействие върху основните сфери на държавната дейност.

Министерски съвет е орган с обща компетентност , който ръководи изпълнителната дейност на държавата пряко и чрез органите на подсистемата на изпълнителната власт.

На известно равнище органи с обща компетентност са областните управители, общинските и районните съвети и кметовете на общини, райони и кметствата.

2. Органи със специална компетентност са по-разнообразни по вид, характеристика и социално предназначение от органите с обща компетентност. Те са специализирани органи, които представлява част от подсистемата на изпълнителната власт и някои други. те осъществяват управление на специфични сфери нот държавната дейност:

а)Централни специализирани изпълнителни органи са министрите и ръководителите на ведомства без ранг на министерства. Те осъществяват управление на определени сфери на държавната дейност, като външната политика, образованието, опазването на обществения ред, съобщенията, енергетиката, стандартизацията и т.н. или отрасли по националното стопанство - транспорта, строителството, търговията и др. Орган е министърът, а не министерството. Министерството е учреждение с различни структури, които подпомагат министъра в неговата дейност. Специализирани централни ведомства без ранг на министерства, като Агенция за приватизацията, Комитета за младежта, физическото възпитание и спорта, Национална комисия по цените, Центъра за масова приватизация и други, осъществяват управление на тесни сфери от държавни дейности.

Местни специализирани изпълнителни органи са управленията, дирекциите, отделите и службите в областите, общините и районите, които подпомагат областните управители и кметовете.

В административно-териториалните единици и региони се създават местни специализирани органи на централно подчинение.Такива са например регионалните дирекции на Министерство на вътрешните работи, районните полицейски управления, клоновете на пощите и далекосъобщенията и др.

б) друг вид специализирани държавни органи са тези на съдебната власт, които осъществяват специални държавни дейности - правосъдна и надзор за законност.

Висши органи на съдебната власт са Върховният касационен съд и Върховният административен съд, главният прокурор и директорът на националната следствена служба.Всички те са специализирани поради специфичния характер на тяхната дейност.

Особено място в системата на съдебната власт заема Висшия съдебен съвет.

Местни органи на съдебната власт са апелативните, районните и военните съдилища, прокуратури и следствени служби.

Конституционния съд е висш орган със специална компетентност.Той дава задължително тълкуване на Конституцията, произнася се за конституционно-съобразността на законите, решава спорове за компетентност между различни държавни органи и т.н.

освен посочените видове държавни органи могат да бъдат обособени съобразно различни критерии и следните групи органи:

1) според начина на образуване - пряко избрани от народа;Народно събрание, президент, общински и районни съвети и кметове; Избрани от други органи: Министерски съвет, Конституционен съд и др.; назначаеми: областни управители и ръководители на ведомства без ранг на министерства и др.;

2) според начина на вземане на решения - колегиални: Народно събрание, Министерски съвет, Висш съдебен съвет и др.; индивидуални: президент, министър, областен управител и др.

3) според състава 9 колегиални: Народно събрание, общински съвети;и еднолични: министър, главен прокурор, кмет и др.

3.3 Оперативна самостоятелност и обвързана компетентност

Всеки ден административните органи са изправени пред въпроси като: "Трябва ли да се даде разрешение за строителство на гражданина Х?", "Каква трябва да бъде цената на електричеството?", "Кои предприятия да бъдат включени в списъка за приватизация?" и стотици други като тях.

Административната дейност в по-голямата си част представлява избор на действия в съответствие с преценката на възникналия проблем и съществуващите обстоятелства. Възможността на административните органи да могат да преценяват и избират своите действия е проява на административна дискреция. Административната дискреция очертава свободата на преценка на администрацията. в българската административноправна теория дискреционната административна власт се нарича " оперативна самостоятелност"

/В нормативните и съдебните актове, обаче, това понятие не се използва. Вместо него се използват изразите "правилност", "целесъобразност", "представяне на преценка на административния орган"/

Оперативната самостоятелност означава правната възможност на административния орган да прецени и избере едно свое поведение в рамките на закона и съобразно целта на закона. Оперативната самостоятелност е предоставената по закон възможност на административния орган да преценява дали, кога, как и какво решение да вземе при осъществяване на дейност от своята компетентност.

Оперативната самостоятелност в дейността на администрацията е проява на творческото начало, съчетано с прилагането на законността в условията на демократичната държава. Оперативната самостоятелност е характерен белег за функционирането на администрацията. Тя се налага от многообразието и динамиката на административната дейност.

Дейността на административните органи представлява целесъобразно изградена йерархическа система. Функциите и задачите на административните органи от различни нива и области на държавно управление образуват пирамидален модел на изпълнителната дейност в държавата. Поради характера на осъществяваната дейност всички органи от тази система трябва да могат да съобразяват приложението на компетентността си с пъстро разнообразие от различни и многобройни фактори. Някои от тези фактори са постоянни и са нормативно предвидени и регламентирани. Но нормативният модел на системата така както е предвиден в най-общ вид в законите, не е достатъчен да посрещне задачата за конкретното решаване на нужди и искания на различни лица и организации всяка от които се представя с собствена специфика, с конкретни прояви в конкретно време, място и условия.Законът например урежда кой орган има право да реши изграждането на ново училище и с какви средства, но съответният административен орган е този, който решава дали да се построи, къде, кога, каква да е постройката, как да се употребят средствата за построяването му и т.н. Това непокриване на нормативния модел на административната дейност с практическите задачи по приложение на закона и осъществяване на държавната политика е важна характеристика на административната система. Постигането на основните задачи на държавната политика изисква, от една страна, цялостно и единно държавно управление, а от друга, възможност за администрацията да отговаря на отделни, конкретни, временни нужди и искания. Съществуват не само множество варианти на административните решения, но и условия за умножаване на възможностите за отговори на възникналите проблеми. Разнообразието на въпросите и на вариантите за тяхното решаване са толкова големи, че необходимо налагат административните органи да имат власт за преценка и избор, която да доведе до резултатно и навременно осъществяване на задачите на администрацията.

Оперативната самостоятелност е самото сърце на административната дейност. Оперативната самостоятелност на административните органи е механизъм за проявяване на инициативност, активност, актуалност и конкретност в административната дейност. Aдминистративните органи, чиято основна задача е изпълнението и творческото осъществяване на държавното управление, се нуждаят от определена степен на самостоятелност в тяхната дейност. Законите не са в състояние да предвидят и определят всички възможни ситуации, които ще настъпят в реалния живот.Огромното разнообразие от външно сходни ситуации в обществения живот прави невъзможно да се предвидят и определят от правото връзките на всяко възникване на проблем с установено от правото разрешение, което да води до предварително определени правни последици.Затова правото установява известна гъвкавост в дейността на административните органи, която позволява възникналите проблеми да бъдат разрешавани по възможно най-добрия за обществото начин. В съответствие не само с изискванията на правото и законността, но и с изискванията на морала и грижата за човека съобразно конкретната обстановка.

Оперативната самостоятелност е самостоятелност, определена от закона и ограничена от рамките на закона. Оперативната самостоятелност не означава своеволие или беззаконност в действията на администрацията. Оперативната самостоятелност е административна юридическа дейност, осъществявана в изпълнение на закона, въз основа на закона и в рамките на закона. тя е дейност, предвидена и осъществявана за изпълнение на закона. Поради това всички варианти на действие, които могат да се предприемат от съответния орган при упражняване на оперативната самостоятелност, трябва да са предвидени от закона.Те трябва да влизат в кръга на компетентността на органа и по своето съдържание и цел трябва да са в съответствие с действащите закони.

Акад. Петко Стайнов изгражда определението на понятието оперативна самостоятелност чрез следните съставни елементи:

Оперативната самостоятелност е власт на администрацията, определена от закона, да прецени, съобрази и избере начина и средствата за действията си.Тя не е самоцелна възможност за действие на административен орган. Най-важната характеристика на оперативната самостоятелност е нейната роля в механизма на държавното управление - да изпълни и да приложи най-качествено закона съобразно конкретната ситуация. Ако не е предвидена оперативна самостоятелност в действията на административният орган, тогава той действа в условията на "обвързана компетентност ". Когато правната норма предвижда възможност за административния орган да избира в определени предели своето поведение и своите действия, този орган, както установихме, действа в условията на оперативна самостоятелност. Но има случаи когато правната норма не предоставя такива възможности на административния орган и го задължава да действа по един точно определен начин. Когато разпоредбите на правната норма могат да се изпълнят само чрез едно точно определено от закона поведение на административния орган, тогава този орган действа с "обвързана компетентност". При "обвързана компетентност" законовата норма насочва категорично само към едно определено решение, което административният орган трябва да вземе при наличието на предпоставките, предвидени от закона. В случаите на "обвързана компетентност" административния орган няма възможност (не му е дадена дискреционната власт) за преценка и съобразяване на поведението се с конкретния случай. Съществува известен автоматизъм в съотношението закон-административна дейност. Липсва творческото начало и отчитането на конкретната обстановка.Ако и когато административният орган установи наличието на условията, предвидени от закона, за съответното административно действие, той пряко пристъпва към осъществяване на това точно посочено действие.При наличието на нормативно предвидените предпоставки поведението на административният орган е точно определено. Той не може да не извърши предписаното му от закона юридическо действие.Тук даже не може да се говори за същинско решение, тъй като административният орган е задължен да действа по един точно определен начин.Класически пример за обвързана компетентност са действията на данъчната администрация.При определен подход на лицето му се налага точно определен данък "общ доход".Финансовия административен орган няма право да преценява дали да облага с данък лицето или в какъв размер да бъде данъкът. Законът точно е определил условията и реакцията на дейността на органа.Неговото поведение е "обвързано" от закона.Правната норма пряко и определено диктува вида, съдържанието и последиците на акта, който трябва да бъде издаден в условията на "обвързана администрация".Обвързаната компетентност обвързва административният орган само по отношение на определени негови актове и действия.Тя по принцип не се отнася до всички правомощия от неговата компетентност.Затова понятието обвързана компетентност не е съвсем прецизно и се приема условно.Това е причината вместо него да се употребява понятието "обвързана администрация".Един и същ орган в зависимост от законовите разпоредби може да решава едни въпроси от своята компетентност в условията на оперативна самостоятелност, а други - като обвързана компетентност.

В зависимост от степента на обвързаност на осъществяването на административна дейност от предписанията на законовите норми могат да се обособят различни групи случаи.

Една класификация разделя случаите основно на две групи - група А и група Б. В случаите от група А административния орган, първо не може да извърши или да не изпълни юридическото действие по искане на гражданина, и, второ, не може да избира формата на решението на дадения въпрос и определянето на последиците от решението.Всички указани въпроси предварително са уредени с нормативни предписания, на които се подчинява административния орган.В случаите от група Б изискването на определено фактическо положение може, но не е задължително да предизвика определени правни последици.Нормативното предписание не свързва безусловно и задължително определено положение с настъпването на определени последици.

Друга класификация възприема четири степени на обвързаност на административната дейност от законовите разпоредби които се проявяват в четири различни форми на обвързана компетентност. Първата степен на обвързаност означава възможност за избор на действие или въздържание от действие, но в случай че веднъж вече действието е избрано, административният орган е длъжен да действа по - нататък по определен начин, т.е. проявява се оперативна самостоятелност в първата фаза на процеса, когато органът има право да реши дали да действа или не.Но ако той реши да действа, от този момент нататък в последващите фази на административен процес той ще действа в условията на обвързана компетентност.Втората степен означава задължение на органа да действа по определен начин, но съществува възможност за органа да избира момента на действие, т.е. оперативната му самостоятелност се проявява само по отношение на определяне на времето на неговото действие. Третата степен е тази на същинската обвързана компетентност - административният орган е длъжен да действа по определения от закона начин и в определен момент или промеждутък от време. Той няма възможност на собствена преценка относно нито един от елементите на действието.

Четвъртата степен обхваща крайните случаи на обвързана компетентност , когато администрацията трябва и може само да регистрира решения или факти, продукт на волята на други органи или лица.

От гледна точка на това дали законодателят е предвидил в закона съществуването на всички възможни случаи в административната дейност и като ги е предвидил, дали е поискал да ги регламентира, така че да обвърже по задължителен начин административните органи, могат да се обособят пет групи случаи:

1. винаги предвидени и винаги обвързани;

2. винаги предвидени и често обвързани;

3. обикновено предвидени и често обвързани;

4. случайно предвидени /по повод /, но никога необвързани;

5. изобщо непредвидени;

Последният случай - изобщо непредвидени - е теоретично невъзможен в нашата правна действителност.Първите два случая спадат към категорията на обвързана компетентност, а вторите два има упражняване на оперативна самостоятелност

Оперативната самостоятелност и обвързаната компетентност се използват от законодателя в различни комбинации в зависимост от характера на въпросите и определеността която той желае да постигне в резултат от действията на административния орган. Законодателят е запознат с различието в конкретните случаи, но е преценил, че то не е съществено спрямо желаното развитие на съответните обществени отношения, и че един постоянен отговор или постоянни критерии в решаването на въпроса защитават по-добре като цяло интересите на гражданите и целите на държавата.

Оперативната самостоятелност и обвързаната компетентност се определят още при установяване компетентността на органа.Това са правомощия на органа с различни ограничения.Овластяването на органа да действа по изпълнение на възложената му компетентност включва и съдържанието на това овластяване - каква власт при какви условия. И докато при оперативната самостоятелност условията и модулът на поведение на органа са дадени много по-общо в компетентността му и могат да поемат в себе си различно многообразие на условия и поведение, при обвързаната компетентност условията и моделът за осъществяване на правомощията от компетентността са установени стриктно и органът се явява нещо като представител на общото нормативно разпореждане спрямо отделни случаи.Оправомощяването за упражняване на оперативна самостоятелност може да се постигне от законодателя и чрез включване на съответни "неопределени" или "недоопределени" понятия. Използването на "неопределени понятия" в правните норми обосновава упражняване на оперативна самостоятелност.

Оперативната самостоятелност е изключително полезна проява на администрацията, но тя трябва да бъде регулирана. Най-общо регулирането на оперативната самостоятелност се изразява в определяне на границите и и организиране на проявите вътре в нея.Основните начини за регулиране на оперативната самостоятелност са структурирането и контролът върху нейното осъществяване. Структурирането на оперативната самостоятелност включва определянето на правила за упражняването вътре в законовите граници на проявлението и.Структурирането представя ограниченията на оперативната самостоятелност чрез позитивна система от правила и процедури за организиране на нейното осъществяване.То дава отговор на въпросите, как да бъде организирана оперативната самостоятелност и как да се създаде ред при нейното упражняване.Структурирането се извършва на две нива.

1. организиране и регулиране въобще на оперативната самостоятелност в административната дейност;

2. организиране и регулиране на оперативната самостоятелност на конкретно ниво - на конкретен орган, или по конкретен случай, или при издаването на определен вид административни актове, или в определена сфера на административната дейност;

Първото ниво се занимава с определяне на пределите на оперативната самостоятелност - посочване на границите, полето и съдържанието и от законовата норма.Това се извършва от законовите норми, които определят компетентността на органа, и от законовите норми, които регулират обществените отношения, които са предмет на дейност на съответния административен орган.

След като веднъж са определени полето и границите на оперативната самостоятелност, на второ ниво вече се поставя въпросът за начина, по който тя следва да се упражнява, как да се организират действията на оперативната самостоятелност.На това ниво трябва да се изработят вътрешни правила - процедурни и интерпретационни - които да определят начина, по който се вземат решения в условията на оперативната самостоятелност.Вътрешните правила не са еднакви за всички органи, те не са задължителни, но облекчават много работата на органа и създават яснота по отношение начините, подходите, критериите и мерките, използвани при упражняване на оперативната самостоятелност от органа.

Административния орган, вземащ решение в условията на оперативна самостоятелност, може да се основава на предишна практика, техника, прилагани в неговата дейност.Във връзка с това е и въпросът, доколко взето решение по конкретен случай в условията на оперативна самостоятелност обвързва административния орган в неговата бъдеща дейност.Отговорът е, че органът не е длъжен да действа по същият начин при възникването на следващ идентичен случай.

Контролът върху оперативната самостоятелност е абсолютно необходим.Основен принцип в държавната администрация е, че дискреционната власт на административните органи трябва да бъде контролирана.Неконтролираната дискреционна административна власт е зло, което води до беззакония и своеволия в административната дейност.Съществуват два основни правни подхода за контролиране на оперативната самостоятелност.Единият е контролът за законосъобразност на административните актове, при който висшестоящият административен орган или съдът проверява дали са спазени законовите изисквания - дали оперативната самостоятелност е извършена в съответствие със закона, в рамките и при условията определени от закона. Друг е контролът за правилност, който се извършва от висшестоящият административен орган и чрез който се проявява самото упражняване на оперативната самостоятелност.При контролът за правилност се проверява преценката на административният орган, упражнил дискреционна власт - дали актът или действието е правилно, добро, икономично, навременно, необходимо и т.н.При всички случаи, първо, трябва да се проверява законосъобразността на административното действие или акт и едва тогава след като се установи, че то е законосъобразно, трябва да се провери и неговата правилност.

3.4. Компетентност на държавните административни органи

Компетентността на държавния административен орган посочва кръга от въпроси, с който административния орган е упълномощен да се занимава, както и правомощията, с които органът разполага за решаване на тези въпроси. Компетентността на държавните органи е израза на специализацията на функциите на държавното управление. Тя очертава кръга от задачи, възложени на отделните органи по осъществяване на определени държавни функции.За да могат да осъществят тези функции, административните органи притежават определени властнически правомощия. Компетентността може да бъде определена като система от правомощия, т.е. съвкупност от права и задължения от особен характер, предоставени на органа за осъществяване на държавната власт.

Определянето на компетентността на държавните органи, е резултат от задълбоченото познаване на процесите, произтичащи в обществото, отчитане ролята на различни обективни и субективни фактори в държавното управление, определяне на общите тенденции за развитие на обществените процеси в държавата и връзките между тях. Компетентността е проява на най-висша степен на специализация на управленските функции по отделни отрасли на държавното управление.Тя очертава кръга от управленски функции, възложени на един или друг орган на обществения живот и отнасящи се един към друг или други социални обекти.

За да могат да осъществяват тези функции, органите получават определени държавно-властнически правомощия. Държавен орган не може да бъде учреден, без да се посочи за какво се създава, какви задачи ще изпълнява и каква дейност ще развива,т.е. държавен орган не може да се създава, без да се определи неговата компетентност.Когато правната норма учредява държавен орган, определя неговата компетентност, с това тя признава възможността му да се конституира като административноправен субект, да бъде носител на права и задължения.

Правата и задълженията, които влизат в компетентността на органа, са права и задължения по изпълнение на възложените му функции на държавно управление. Компетентността на органа най-общо представлява съвкупност от права и задължения, които държавния орган притежава на основание на закона за изпълнение на предоставената му специализирана задача в държавното управление.Възлагането и притежаването на тези права и задължения не зависят от преценката и желанието на органа да ги изпълнява.когато в компетентността се казва, че органът "има право" да извърши определено действие, това не означава никакво лично право за органа, чрез упражняването на което той ще постигне лично облагодетелстване или някакви лични резултати.Това означава, че органът има това право спрямо други лица и органи, спрямо които той осъществява възложените му от държавата функции.Това право му е предоставено, за да може той да изпълнява успешно поставените му задачи.Правата на органа са елементи от неговата компетентност.

Също, както и задълженията те са му представени, за да може да извършва възложените му дейности в държавното управление.Правата му са права спрямо гражданите, другите външни организации и органи, но тяхното осъществяване е задължение спрямо държавата като част от неговата компетентност.Установяването на компетентността определя специализираната роля на всеки орган в държавното управление в съответствие с целите и задачите на цялата държавна система.Административните органи провеждат държавната политика в определен отрасъл или сфера на управлението. Правомощията, възложени чрез компетентността на административните органи, са адекватни на функциите, които трябва да изпълняват.Държавните административни органи функционират съобразно модела установен от тяхната компетентност. Компетентността определя задачите на управление на всеки отделен орган и служи за съизмерител на поведението на органа и резултатите от това поведение. Компетентността моделира съответното поведение на органа и обектите, спрямо който той действа. Тя регулира отношенията между органа и другите правни субекти. Компетентността на органа предвижда извършването на множество конкретни действия, чрез които непрекъснато и съвкупно се реализират задачите на органа. Поради това компетентността на органа представлява гет. нереализиран и обобщен израз на поведението му, чрез което органът изпълнява възложената му роля в държавното управление. Компетентността може за неопределено време да остане само възможност за евентуални действия на органа, без да се реализира. Компетентността на органа се провокира за действие всеки път, когато са налице условията, предвидени в нейното съдържание / например да се състави бюджетът, да се наложи наказание на правонарушителя, да се измени регулационният план на населено място, да де издаде решение за строеж и др./Правомощията, съдържащи се в компетентността на органа, са правомощия спрямо голям, често пъти определен само чрез много широк кръг от адресати /гражданите, жителите на населеното място, водачите на МПС, учителите, кметовете, общините, данъчните органи и пр./ Това са адресати-органи, организации или лица,- които притежават характеристиката, установена от компетентността на органа и показваща, че органът може да упражнява въздействие върху тях. Компетентността на органа обхваща правомощия по отношение на практически неопределен брой случаи, винаги и навсякъде, където те се проявяват според предписанието на компетентността. Компетентността не се изчерпа с еднократно действие. Органът притежава правомощията, определени чрез компетентността му, и може и трябва да ги използва винаги когато са налице условията за тяхното упражняване.

Компетентността съдържа в себе си и правните възможности за реализиране на правомощията на органа. Чрез нея са определени мерките и начините, които органът може да използва, за да осъществява поставените му задачи. Пак чрез нея се определят какви актове и действия има право и може да издава административния орган.

Определянето на компетентността има и друго едно значение.Чрез нея се обявява на заинтересованите-граждани, организации, органи - кой има правото и задължението да се занимава и да решава определен кръг въпроси.Тя определя кой е субектът на държавно управление в определена област; към кого следва да се обръщат заинтересованите, за да могат да получат законосъобразно и компетентно решение на засягащия ги проблем.

Компетентността се изразява в няколко вида: материална, териториална и лична.

Материалната компетентност се изразява в определения по материя кръг от въпроси.Тя е израз на специализацията по материя между отделните органи.Определен административен орган има право да издава актове и да извършва действия в определена по материя област на държавната администрация.Министърът на земеделието има различна материална компетентност от тази на министърът на отбраната или на общинския кмет.Тук важи разграничението на органите на такива с обща компетентност и на органи със специална компетентност, които от своя страна се подразделят на отраслови функционални.

Териториалната компетентност изразява пространственото действие на правомощията на органа, отредени в компетентността му. Тук важи класификацията на органите на централни и местни. Всеки административен орган има определени териториални предели на правомощията си. Министерския съвет може да издава актове, които имат действие на цялата територия на страната.

Личната компетентност, която понякога се нарича компетентност по степен, изразява пределите на правомощията на отделния административен орган в зависимост от мястото и положението на органа вътре в дадена административна система.Тя се нарича лична, защото е свързана с конкретна длъжност, заемана от определени лица или лице.Така например законът предвижда, че известни актове могат да се издават само от министъра,докато други могат да се издават от заместник-министри, или от ръководители на управление или отдели в същото министерство. Едни актове могат да се издават само от кмета, а други могат да се издават както от кмета, така и от други органи и длъжностни лица в системата на общинската администрация.По-горе стоящ орган не може са изземе за решаване въпрос от органа, овластен за неговото разглеждане и решаване, освен ако това е предвидено от закона.

Административни актове се издават от овластените за това органи съобразно предоставената им компетентност. Неспазването на компетентността е много сериозно и тежко нарушение на законността в дейността на администрацията и води до недействителност на взетите решения и издадените актове.

3.4.1. Делегиране на правомощия

Делегирането е една от възможностите, предвидени от правото за търсене на рационално и качествено осъществяване на функциите на административния орган.Това е възможност за преместване на процеса на вземане на административни решения на по-икономично и може би по-квалифицирано ниво за приближаването му до мястото на изпълнение на решенията. Тя създава гъвкава система за намиране на най-подходящата място за извършване на съответната дейност в администрацията. Делегирането е установено от закона временно, нетрайно, и прилагано според конкретната обстановка, предаване на част от правомощията на горестоящия орган на някой от подчинените му органи или длъжностни лица.

Цялата пълнота на властническите правомощия, определени от компетентността на съответния висшестоящ административен орган, е съсредоточена в негово разпореждане.Той притежава необходимата власт и носи съответната отговорност за осъществяване на предоставените му функции.На него принадлежи правото на решаване на всички въпроси от компетентността на даденото ведомство или административна организация, на него се подчиняват всички останали съставни звена.Но това не означава, че той лично осъществява всички функции, с които е овластен.Обикновено той нито юридически, нито организационно-технически, нито фактически е в състояние да решава всички въпроси, влизащи в компетентността му.Административният орган е задължен сам да решава единствено въпросите, които са му предоставени в изрична компетентност, и тези, за които той смята, че не могат да се предоставят за разглеждане и решаване на нито едно от подчинените му звена и органи.

Делегирането е специфичен начин на възлагане на правомощия за временно изпълнение на функции от долустоящ орган.Неправилно е да се отъждествява децентрализацията и делегирането.При децентрализацията, долустоящите органи вземат решения в кръга на своята компетентност, те осъществяват свои собствени функции.При делегацията долустоящите органи изпълняват дейности и вземат решения въз основа на специално овластвяване от органа, от чиято компетентност е съответният проблем или действие, т.е. те по изключение осъществяват делегираната функция, която е от компетентността на горестоящия орган. Компетентността на долустоящият орган се различава с делегираното правомощие временно и само по отношение на делегирания случай. Той не запазва делегираното правомощие като придобито за постоянно.Нито пък това означава, че висшестоящият орган се е лишил от това правомощие. Правомощията на административният орган и възможностите за делегирането им са определени и ограничени от неговата компетентност. Компетентността е правното основание за делегиране на административни правомощия. Така например административни наказания могат да налагат ръководителите на ведомствата и организациите, областните управители и кметовете на общините, на които е възложено да прилагат съответните нормативни актове или да контролират тяхното изпълнение. Ръководителите могат да възлагат правата си на наказващи органи на определени от тях длъжностни лица, когато това е предвидено от закона. Друг пример е свързан с гражданското състояние. Службата по гражданското състояние се изпълнява от кметовете или от други длъжностни лица, на които кметовете са възложили тази служба. Трети например е положението, че министърът може да предоставя свои права на началниците на управления и отдели.В някои случаи възможността и необходимостта от делегиране на правомощия произтича от начина, по който нормативният акт е определил компетентността и нейният носител.

Например според закона за народното здраве министерството на здравеопазването упражнява контрол за съответствие на медицинската техника, инструментариум, санитарен транспорт и т.н. с държавния стандарт за надеждност и безопасност, хигиенните норми и изискванията на медицината.Когато в нормативният акт няма изрично посочване на административни органи, а е визирано ведомството, както в горния случай, прието е ведомството да се отъждествява с неговия ръководител (в случая министъра на здравеопазването), защото самото ведомство не е орган, който може да притежава властнически правомощия.Очевидно е обаче, че министърът няма и не може да има техническата, физическата, а даже и професионалната възможност да извършва всички функции, възложени на неговото министерство.Министърът запазва определени функции за себе си, а други разпределя между подчинените си органи и длъжностни лица в министерството, т.е. той делегира голяма част от своите правомощия, които са му били предоставени като ръководител на ведомството.

Съществуват няколко принципни ограничения във възможностите за извършване на делегиране на административни правомощия.

Първото е, че никой не може да делегира правомощия, които не притежава.Административният орган трябва да притежава правомощията, за да може да се разпорежда с тях, като овластява долу стоящ орган временно да ги извършва вместо него.

Второто ограничение е, че не може да бъде извършена делегация на правомощия, които са определени като изрична компетентност на съответния орган. Изричната компетентност означава, че само този орган е длъжен и има право да решава определени въпроси, възложени му като негова изрична компетентност. Изключение може да се допусне само ако законът изрично предвижда това. Чрез изричната компетентност органът е задължен сам да упражнява даденото правомощие.

Третото ограничение на възможността за делегиране на правомощия се отнася до обекта на делегирането.В сила е правилото, че когато по закон административен орган има право да делегира известни правомощия на друг определен орган, то този друг орган не може от своя страна да пределегира другиму така делегираните му правомощия, освен ако такава възможност е предвидена изрично в закона. Това правило предотвратява практиката, за която важи поговорката "Казали на лисицата, а тя на опашката си."

Възможността да реши да делегира осъществяването на определено правомощие е част от компетентността на органа и той носи отговорност за избора, който е направил, когато е решил дали и на кого да делегира това правомощие.Делегирането трябва да бъде направено изрично и писмено.Писмената форма е необходима за извършване на делегирането.Указанията и нарежданията на делегиращия орган трябва да се приемат за задължителни за органа, комуто е делегирано правомощието, най-малко поради две причини:

Щом той носи крайната отговорност за изпълнението на дадена функция, той има право да се погрижи за точното и осъществяване, въпреки че делегира правомощията си.От делегирането трябва да бъде разграничено заместването извършвано от официалните заместници на ръководителя.Такъв е случая със заместник-министрите,заместник областните управители,заместник кметовете.Те имат свои правомощия именно на заместници и в съответствие с условията на закона и в съответствие на титулярния ръководител те могат да го заместват.

4. Принципи и организация и дейност на държавните органи.

Характерът и същността на държавните органи се проявяват в синтезиран вид в принципите, заложени в основата на тяхната организация и дейност.Те определят параметрите на тяхната характеристика

Принципите са научно обобщение от най-типичното, което отразява същността и съдържанието на държавните органи.Те са исторически обособили се категории, съответстващи на характера на развитието на българската държавност. Системата на държавните органи се развива, усъвършенстват се и нейните организационни и функционални принципи.

В литературата няма единомислие за каталога на основните принципи на организацията и дейността на държавните органи.Конституцията обаче ни дава основание да приемем, че основни, с най-голяма обществена значимост принципи, са:

1. народният суверенитет;

2.разделението на властите;

3.законността;

4.демократизмът;

тези принципи намират приложение в организацията и дейности на всички държавни органи.Но те намират различни форми на проявление в отделните подсистеми на държавната организация и се проявяват специфично в различните държавни органи.

наред с основните принципи съществуват и други, които нямат основополагащ характер и формират по-малко значими черти на държавните органи.Това са например принципите на изборността, публичността, субординацията, координацията, колективността, единоначалието и пр. Те намират приложение в организацията и дейността на различните подсистеми и отделните държавни органи.

Взаимоотношенията между някои държавни органи се осъществяват въз основа на принципа на йерархичността Той е характерен преди всичко за органите на изпълнителната власт, на прокурорските и на следствените органи.Йерархичността означава съподчиненост на органите помежду им в съответната подсистема.Това означава подчиненост на по-долустоящия в подсистемата на по-горестоящия орган.Друг принцип във взаимоотношенията е осъществяване на методическо ръководство на по-долустоящите от горестоящите органи.тези взаимоотношения са характерни за съдебните органи.За някои държавни органи са характерни и координационните взаимоотношения.

Всички принципи в тяхното единство обуславят характера на системата и на отделните държавни органи на Република България.

Направената класификация на видовете държавни органи не дава достатъчна представа за тяхното място и роля в държавното управление.Поради това е необходимо да се направи най-обща характеристика на отделните държавни органи, за да се разкрият техният облик и място в държавната организация и ролята им за осъществяване на държавната власт.

Народното събрание и другите органи, които получават своите властнически пълномощия пряко от народа или населението чрез избор, е естествено да бъдат основа на държавната организация.те са представителни органи на народа или населението и поради това се предполага, че адекватно изразяват техните коренни интереси.те са институции за осъществяване на държавната власт от политическите представители на различните слоеве на народа.

В периода на утвърждаване на демократично управление обликът и природата на представителните органи и преди всичко на Народното събрание се промениха.Парламентът се превърна в орган, който чрез законите осъществява управление на основните социални процеси.На сегашният етап в развитието на нашата държавност тези изменения съдействат за усъвършенстване на управлението.

Местните представителни органи - общинските и районните съвети, са органи за самоуправление на населението в общините и районите.Те са най-масовите органи на местно равнище.

4.1. Народно събрание

Народното събрание е единствен орган на законодателната власт.То получава своите властнически пълномощия от източника на властта - народа.Нашата конституция възприе принципа на народния суверенитет, което означава, че народът е единствения източник на властта.Изборът на народни представители не е нищо друго освен делегиране на властнически пълномощия от народа на Народното събрание.Но този акт не лишава народа от възможността непосредствено да осъществява властта чрез формите на пряка демокрация.

Жан-Жак Русо теоретически обосновава теорията за народния суверенитет, абсолютизирайаки неговата същност.той счита, че представителните органи не могат самостоятелно да осъществяват държавната власт.Според него всеки техен акт на властване, за да бъде валиден, се нуждае от санкцията на народа, т.е. да бъде одобрен от него.Този възглед основаващ се на последователно приложение на народния суверенитет, по принцип е правилен, но не е приемлив, защото практически е неосъществим.Той прави безпредметно съществуването на парламент, в чиято необходимост на съществуване едва ли бихме могли да се съмняваме.властта в съвременното общество не би могла да се осъществява само чрез формите на непосредствено народовластие.Парламентарното управление е обективна необходимост в съвременното демократично общество.

Народното събрание е единствен колективен общодържавен представителен орган.То се състои от представители на политическите сили в обществото.Партиите, които не получават повече от 4% от гласовете на избирателите, остават извън парламента.Въпреки това по презумпция Народното събрание представлява и изразява конкретните интереси на обществото.На него са предоставени правомощията да законодателства и да упражнява парламентарен контрол върху изпълнителната власт.Може да се постави въпросът дали правомощието за парламентарен контрол не противоречи на принципа за разделение на властите, според който всички власти са равнопоставени? Отговорът е отрицателен, защото парламентарното управление предполага контрол от парламента върху изпълнителната власт.Народното събрание не може да бъде безразлично как се реализират приетите от него закони от висшата изпълнителна власт - Министерския съвет и министрите.Парламентарния контрол е средство за въздействие върху изпълнителната власт.Той е един от механизмите, които съдействат за ефективно функциониране на органите на изпълнителната власт.

Монтескьо в своя труд "За духа на законите" използва категориите "законодателен комплекс", който включва парламента и краля, и "комплекс на изпълнителната власт", който се състои от правителството и краля, взети в тяхното единство.

Според Търновската конституция /чл.108/ царят и народното представителство имаха право на законодателна инициатива. Освен това монарха притежаваше и други прерогативи в законодателната сфера. По този начин беше реализирана идеята на Монтескьо за законодателния комплекс.Това не случайна конструкция, заложена в Търновската конституция.нейната основа е разработена от Монтескьо модел за приложение на принципа на разделение на властите в условията на конституционната монархия.Поради това той е неприложим в неговия класически вид при републиканската държавна организация.Народното събрание не осъществява законодателна власт съвместно с държавния глава.Президентът даже не е субект на правото на законодателната инициатива.

Законодателните и контролните правомощия на Народното събрание са основни по характер . Наред с тях то упражнява и конституционни правомощия: образува Министерски съвет, участва във формирането на Конституционния съд и Висшия съдебен съвет, назначава ръководители на някои ведомства - генералните директори на Българската национална телевизия и Българското национално радио, председателя на Българската народна банка, председателя на Сметната палата и др.

Освен това Народното събрание формира своите ръководни и помощни органи, приема правилник за своята организация и дейност.

4.2. Президент

Президентът стои извън системата на трите власти.Въпреки че осъществява и правомощия, близки по характер за висшите изпълнителни органи, той не е орган на изпълнителната власт, нито има разпоредителни прерогативи по отношение на нея.

Президентът олицетворява единството на нацията.Първообраз на президента е монархическия институт, чийто статус е приведен в съответствие с републиканската форма на управление.президентът трябва да балансира взаимоотношенията между трите власти.

Функциите на президента могат да се систематизират в следните групи: представителна, той представлява Република България в международните отношения /чл. 92, ал.1 "президентът е държавен глава.Той олицетворява единството на нацията и представлява Република България в международните отношения./, осъществява политически арбитраж по отношение на държавни структури.Чрез своя авторитет на държавен глава той трябва да съдейства за създаване на условия за ефективно функциониране на държавната власт.Третата функция е по отбраната и сигурността на страната. Президентът е върховен главнокомандващ, той оглавява Консултативния съвет за национална сигурност, назначава команден състав на Въоръжените сили.

Откакто има държава има и държавен глава.Първите държавни глави са били жреците или племенните вождове.В последствие институцията еволюира и се утвърждава успоредно с окрупняването на държавата.

В съвременните условия тази институция придоби следните три форми:

1. държавен глава - монарх;

2. държавен глава - президент с широки пълномощия;

3. държавен глава - президент с представителна власт и функции;

Тези три форми на властване имат специфични характеристики и различно съдържание на управленски функции.Нека разгледаме трети форми на президентската власт.

Държавен глава монарх

При тази институция държавният глава може да бъде цар, крал, император, шейх, султан и пр.Основното е,че властта при монарха е наследствена, постът е пожизнен.В света понастоящем монархически системи има в двадесет държави, а в Европа - девет. Налице се две тенденции в монархическите системи:

- монарх с представителна власт / Англия, Швеция, Норвегия, Белгия, Холандия, Дания, Испания/. При тази форма монархът "царува, но не управлява".Тези монарси са откъснати от властта и се занимават с представителни и лични дейности.

- монарх, съсредоточил властта в свои ръце /Монако, Люксембург, Лихтенщайн/.Тези монарси държат главно изпълнителната власт, влияят и на законодателната.

Един важен и интригуващ въпрос е финансовото състояние и издръжка на монарха.Общо взето, те са богати и притежават сериозни парични и имуществени богатства особено впечатление в това отношение прави английската монархия.Още по впечатляващо е богатството на арабските монарси.В почти всички страни монарсите получават средства от бюджета, т.е. малко или много те се издържат от данъкоплатците.

Държавен глава с президентски пълномощия

Това е президентска институция от типа "президент с твърда ръка".Например Б.Елцин като руски президент, в известна степен президентът Буш и най-вече иракският държавен глава Садам Хюсеин притежават изключителна власт.Тези президенти притежават преди всичко изпълнителната власт и с широки правомощия по взаимоотношенията с парламента.

Държавен глава - президент с представителна власт и правомощия

Този президент е лишен от изпълнителна власт.Има ограничени функции и в законодателната област.Такива президентски режими има в Италия, Турция, Гърция.Този модел е утвърден и в нашата страна.Същността на президентските функции преди всичко се изразяват като балансиращи.Президентът трябва да бъде над политическите борби, да не взима страна, а да се явява там където, равновесието е застрашено, т.е. арбитър.По отношение на тази арбитражна функция има възражения.Така например се счита, че президентът ако е арбитър, това го лишава от ръководни позиции.Практиката на френските президенти показва, че те не са арбитри, а ръководители.

Трудно може да се прецени коя от трите форми има преимуществено и водещо значение.Анализът на практиката показва известно предимство на монархическите модели, но в последно време те губят значение за сметка на президентските институции.Не трябва да се забравя, че след Втората световна война в пет страни се утвърдиха президентските модели /Гърция, Италия, България,Румъния, Унгария/

4.3. Органи на изпълнителната власт

Системата от органи на изпълнителната власт включва множество органи от различни равнища, с различна компетентност, характер, структура и състав.Общото за тях е, че те всички осъществяват изпълнителна дейност.Това е дейност по изпълнени на законите, тя е специфична властническа държавна дейност.Изпълнителната дейност се осъществява чрез форми и по реда, определен от Конституцията и нормативните актове.Те притежават оперативна самостоятелност, т.е. могат да преценяват при какви условия и как да действат по изпълнение на нормативните актове, да проявяват инициативност при осъществяване на своите правомощия.При определени случаи те действат по повилата на обвързаната администрация, т.е. нямат право на преценка как да действа, нормативните актове изискват да постъпят по точно определен начин.Например при определяне размера на пенсиите на гражданите не е допустима преценка на съответния орган, той трябва да действа точно, според разпоредбите на закона.

Изпълнителната дейност е подзаконова по своя характер, тя се осъществява въз основа и в изпълнение на законите.На тях е предоставено право да извършат разпоредителна дейност и да издават съответни актове. Не е възможно да бъдат предвидени в изпълнение законодателните актове, ако изпълнителните органи са лишени от възможност да дават юридически задължителни разпореждания на подчинените им държавни и стопански органи, на недържавните организации и на гражданите.

Структурата на подсистемата на органите на изпълнителната власт е конституционно установена.те са подсистема, която се характеризира с белези, специфични само за нея.

Системата на изпълнителните органи се изгражда на две нива: на общодържавно и на местно равнище.

Органите на изпълнителната власт се оглавяват от Министерски съвет.

4.3.1. Правителство (Министерски съвет)

Министерския съвет е титуляр на изпълнителната власт.Като висш орган той оглавява системата от изпълнителни органи.Той е орган с обща компетентност, осъществява общо управление в всички сфери на изпълнителната дейност.Според чл. 105, ал., 1 от Конституцията той ръководи и осъществява вътрешната и външната политика.Основното предназначение на Министерски съвет е изпълнението на законите.Министерския съвет е висш изпълнително-разпоредителен орган.

Друга важна характеристика на Министерския съвет е, че неговата дейност е подзаконова, т.е. тя се осъществява въз основа и в изпълнение на законите.Министерският съвет е отговорен пред парламента.

Министрите са централни еднолични органи на изпълнителната власт.Те са органи със специална компетентност, т.е. те са специализиран орган на управление.Тяхната дейност също е подзаконова.Министрите са членове на Министерския съвет и едновременно с това са еднолични органи, осъществяващи управлението на съответните държавни сфери или стопански отрасли.

Ролята и мястото на правителството се определя от съвременните изисквания към носителя на изпълнителната власт в рамките на парламентарната форма на управление.Необходимо е да подчертаем, че в края на 20 и началото на 21 век парламентарното управление не може и не трябва да се приравнява с управлението на парламента.В исторически аспект последното се проявява като "управление на събранието" и е израз предимно на деформации в развитието на парламентаризма.Всъщност именно правителството, излъчено от средата на парламента и ползващо се с неговото доверие, е институцията, в която се съсредоточават реално нишките на управлението на страната.

В определен смисъл съвременното правителство можем да оприличим на своеобразен двигател, чрез който се поставят в движение и насочват механизмите на парламентарната система на управление.В днешно време при изграждането на демократичните конституционни системи се отделя особено внимание върху стабилността на носителя на изпълнителната власт, тъй като от неговото положение в най-голяма степен зависи ефективността на управлението.

В съвременната парламентарен теория правителството изпъква с двустранен характер - правителството ръководи и управлява от една страна, а от друга - осигурява изпълнението на законите и прилага на практика определена политика.В дейността на съвременното правителство може да разграничим функционално "концепцията", т.е. формирането на политиката и "претворяването", т.е. превръщането на определена политика в реалност.

Идеята за "двустранния" характер на правителствената дейност е намерила израз при формулирането на текста на чл.105, ал.1 на Конституцията на републиката.Правителството, което оглавява " изпълнителната власт", осъществява изключително важна функция - т.нар. "правителствена функция" - в процеса на формиране и провеждане на държавната политика.В зависимост от това дали ръководи или осъществява политиката, функциите на правителството могат да бъдат разделени на две големи групи - политически и изпълнителни.Нека разгледаме по подробно тези две функции.

Политическа функция

I. Правителството като носител на изпълнителната власт е натоварено с функцията по политическо ръководство на страната.То разполага с особена компетенция и собствена сфера на дейност, поради което правителството носи преди всичко политическа отговорност с оглед необходимостта и целесъобразността на предприеманите от него действия, а не толкова юридическа отговорност, т.е. с оглед нарушаването на едни или други норми.В този смисъл политическата отговорност на правителството предполага широка свобода на действие от негова страна при осъществяване на правомощията му.

Политическото ръководство изисква творческо импулсиране на управленските процеси.То намира израз преди всичко в предлагането на целите на държавната политика, така и на средствата, необходими за тяхното постигане.Реализацията на тази функция е свързана преди всичко със своеобразно "програмиране", чрез което се потвърждава класическата максима, че да се управлява означава да се предвижда.Програмирането преминава през няколко фази:

1) най-напред се натрупва необходимата информация относно обществените потребности, които трябва да се задоволят;

2) в последствие въз основа на натрупаната информация се извеждат проблемите и се подреждат по приоритети;

3) извършва се предлагане на мотивирани и взаимообвързани решения във формата на законопроекти и други правителствени инициативи;

В крайна сметка мога да кажа, че управлението на страната се свежда до властта да се избира между алтернативни възможности, като в условията на криза това много често е избор между по-голямото и по-малкото зло.

Политическото ръководство насочва и интегрира цялата държавна дейност, тъй като при него не само се предлагат целите, но се осигурява тяхното съгласуване.

II. В управленския процес се очертава и налага функция по координация, опосредява формирането на политиката, от една страна, и нейното осъществяване, от друга.Това е така, защото в процеса на управлението не са достатъчни само юридически норми, предлагани във формата на законопроект, но освен това са необходими както организация от лица, които ще ги приведат в действие, така и материални средства, чрез които ще се осигури постигането на желаната цел.Функцията по координация се проявява, както при избора между различни алтернативи и извеждането на приоритети с оглед ограничеността на финансовите и човешките ресурси, така и при подреждането на отделните действия във времето, за да се осигури провеждането на последователна и непротиворечива политическа линия.

Изпълнителна функция

Тази изпълнителна функция носи традиционното наименование администрация.

Предназначението на администрацията е да осигурява изпълнението на законите, като за тази цел се създават и привеждат в действие механизмите, чрез които държавната политика се осъществява на практика и става реалност.Правителствената дейност има изключително разнообразен, динамичен и сложен характер.Тя намира израз в приемането на съответни подзаконови актове или в предприемането на конкретни мерки.

В разноцветната мозайка на административната функция изпъкват такива форми на проявление като осигуряването на обществения ред,т.е. поддържането на минимума условия, необходими за гарантиране нормален живот на обществото, и на функционирането на публичните служби, чрез които се предлагат услуги за удовлетворяване на обществени потребности.

Необходимо е да отбележа, че в редица случаи осъществяването на правителствената политика е свързано с преодоляването на множество трудности, поради което е необходима предварителна подготовка на общественото мнение и мобилизиране на духовни и материални ресурси.

Правителството се образува па парламентарен път. Ролята на коститутивен фактор при създаването на правителството е отредена на парламента.На практика това означава, че правителството се формира от политическите сили, които - самостоятелно или в коалиция - разполагат с мнозинство в парламента.Това е така, защото парламентарното управление по принцип е партийно управление, т.е. при него изпълнителната власт се задвижва от политическите партии, които формират или поддържат правителството.При режима на парламентарната демокрация именно политическите партии са институциите, които опосредяват гражданското общество и публичната власт, като организират общественото мнение, изразяват народните предпочитания и се борят за овладяване и контролиране на лостовете на управлението.

4.4. Органи на съдебната власт

Съдебната власт осъществява правосъдието в Република България.Тя защитава правата и законните интереси на гражданските, юридическите лица и държавата.Системата на органите на съдебната власт включва съдилищата, прокуратурата и следствените органи.

Органите на съдебната власт заемат особено място в системата на държавната организация.Те са специализирани органи, чието основно предназначение е осъществяването на правозащитната функция на държавата.

Съдебните органи се поставят в действие, когато е налице патологично развитие на обществените отношения, т.е. тогава, когато те се реализират в несъответствие с провнонормативните предписания.

Правосъдието е дейност по прилагане на правото, в резултат на което, ако е необходимо, се налагат санкции в съответствие с предписанията на законите, възстановяват се нарушени права и законни интереси или се установяват факти.

У нас до средата на 1997год. системата на съдебната власт съществува и функционира според старото законодателство. Конституцията и Закона за съдебната власт от 1994 г. предвиждат изграждането на нова система на съдебната власт. В съответствие с тях бяха създадени Висшия съдебен съвет(1991г.), Върховният касационен съд и Върховният административен съд(1996г.). Те осъществяват ръководство и упражняват надзор върху дейността на съдилищата.

Върховният касационен съд е висша съдебна инстанция по граждански и наказателни дела и осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднаквото прилагане на законите от всички съдилища.Той е касационна инстанция по жалба срещу актове на апелативните съдилища.Касацията е контролно-отменително производство за законосъобразност на актовете на второинстанционните съдилища.

Върховният административен съд е висша съдебна инстанция в административното правораздаване и осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднаквото прилагане на законите.Той е касационна инстанция за законосъобразност на актовете на второинстанционното административно правосъдие.Само той се произнася по спорове за законосъобразност на актовете на Министерски съвет и министрите.

Окръжните съдилища осъществяват своята дейност в териториалните предели на бившите окръзи.Те действат като първоинстанционни и като второинстанционни съдилища.Когато функционират като второинстанционни, те разглеждат жалби и протести срещу актове на районните съдилища по реда на апелативното производство.

Районните съдилища са широка система от органи на съдебната власт.Те са първоинстанционни.

Военните съдилища осъществяват правосъдие за престъпления от военно служещи, както и по дела, възложени им от закона.

Системата на прокуратурата се ръководи от главния прокурор.На месно равнище нейните структури съвпадат с тези на съдилищата.

Прокурорският надзор е особена форма на държавна дейност, чието единствено предназначение е да се осигурят съблюдаването и укрепяването на законността

Прокуратурата осъществява надзор за точно и еднакво изпълнение на Конституцията, законите и подзаконовите актове от министерствата и другите ведомства, местните държавни органи, стопанските и обществените организации, длъжностните лица и гражданите.

Прокурорските органи осъществяват общ надзор за съответствие на актовете, издадени от държавните органи, стопанските и нестопанските органи, с Конституцията, законите и другите нормативни актове с по-висша юридическа сила.

Прокурорските органи осъществяват надзор за спазване на законите при изпълнение на наказанията и на другите принудителни мерки и в местата за задържане.

Структурите на прокуратурата и следствените органи се изграждат в съответствие със системата на органите на съдилищата.По този начин се създава системата на съдебната власт с нейните три подсистеми - съдилища, прокуратура, следствени органи.

Правосъдие в точния смисъл на това понятие осъществяват само съдилищата.Прокуратурата и следствените органи съдействат за осъществяването на правосъдието.

4.5. Органи на местното самоуправление и местната администрация

Системата на местните органи се формира в съответствие със системата на административно-териториалните единици: областите, общините, районите и в кметствата.

Местните органи са изградени на няколко равнища и представляват разнородна по характер система: органи на изпълнителната власт и органи на местното самоуправление

1. В областта се назначава областен управител.Той е едноличен орган на изпълнителната власт с обща компетентност, който осигурява провеждането на държавната политика на територията на областта чрез него се осъществява децентрализирано държавно управление, съобразено с регионалните особености и интереси.

Областният управител е подчинен и подконтролен на Министерския съвет.Той се подпомага от административен апарат - служби, експерти и други.

2. Общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление на населението.Общинските органи стоят най-близко до населението и поради това те са задължени да полагат грижи за задоволяване на неговите ежедневни потребности.Населението се самоуправлява чрез избрани от него общински и районни съвети и кметове или непосредствено чрез законоустановените форми на пряка демокрация.

а) На общинските съвети са предоставени основните правомощия по общото управление на общините.Те определят политиката на общините за тяхното развитие, решават местните проблеми на икономиката, опазване на околната среда, грижат се за здравната, социалната, образователната, културната сфера, комунално-битовото и административното обслужване на населението.

б) Общинските органи на изпълнителната власт са кметовете.Те са избрани пряко от населението.Кметовете са еднолични органи с обща компетентност.Те осъществяват изпълнителната дейност в общината, ръководят и координират, дейността на специализираните органи.Кметовете отговарят за опазването на обществения ред, организират изпълнението на бюджета и дългосрочните програми за развитие на общините, организират изпълнението на актовете на Народното събрание, президента и Министерски съвет.

В София, Пловдив и Варна се създадоха административни райони на териториите на общините.Управлението на районите се осъществява от пряко избрани от населението районни съвети и кметове.

Кметовете на кметства също се избират от населението.Те изпълняват функции на пълномощници на общините.За тях са задължителни решенията на общинския съвет и кмета на общината и другите висшестоящи органи.

Създадените специализирани органи на местно и централно подчинение в административно-териториалните единици и региони играят важна роля при осъществяване на държавната власт по места.

5. Отрицателни явления в системата на държавната администрация

5.1. Корупция

Едно от оплакванията срещу държавната администрация днес е, че не работи добре, защото е корумпирана.Терминът "корупция" е с латински произход и означава "поквара, използване на държавната власт за лични облаги".Няма общоприета дефиниция за корупцията.Дискусиите около съдържанието на понятието са много и нестихващи.Ориентирайки се към по-широки параметри, в които корупцията е безспорна, хърватският професор Джоузеф Най я определи като: "Поведение, отклоняващо се от официалните задължения на обществени служители, поради не безпристрастно отнасяне към лично, семейно или на определена клика облагодетелстване, чрез парични или служебни придобивки, или което нарушава правилата, недопускащи упражняване на някои видове влияние върху частни лица".

Корупция ще има и когато един политик "незаконно отклонява обществени фондове за неговата политическа партия".Изтъква се обаче, че облагата трябва да бъде осигурена само по неправомерен път, т.е. "чрез отклоняване от нормалните задължения или нарушаване на правилата".Изразът "небезприсрастно поведение" придобива прецизна разшифровка чрез няколко безспорни според К.Гибънс хипотези на "злоупотреба със служебното положение". Например:

- високопоставено длъжностно лице назначава на работа при себе си роднина, вместо друг кандидат с по добре класификация;

-политическа партия спечелила избори отстранява от обществена работа повечето които са подкрепили друга партия;

- законодател притежава акции от миннодобивна компания и гласува правила, даващи и данъчни облекчения;

- държавни бюрократи използват своята информация и контакти за основаване на консултантска фирма, която дава консултации на частни клиенти;

Доста приемливо се приема определението на Съвета на Европа:"Подкупи и всякакви действия, в които са замесени лица от обществения или частния сектор, за които се смята, че са нарушили задълженията си, произтичащи от заемания от тях служебен пост.Тези нарушения са свързани с получаване на незаконна облага от какъвто и да било характер". Патрик Кенън посочва:"Онова, което за един е корупция, за друг е изобретателност.Корупцията е едно нетрадиционно средство за решаване на различни проблеми".В този смисъл, корупцията може да бъде: масова, която се разпростира на ниските етажи на властта;корупция, свързана с преки служебни задължения;корупция, която се прави от големи икономически групировки,и се сраства с държавната администрация;Една от най-лицемерните прояви на последната е законното използване на предимствата, произтичащи от държавата: докопват се до много доходни постове, до директорски кресла в държавни предприятия, контролирани от правителството.Смесената икономика позволява на тези, които са на власт, много лесно да се отплащат на послушните. В определението на Д.Най и с изброените допълнения, може да се вместят основните наказателно правни текстове, с които у нас се свързва представата за корупция: подкупи, престъпления по служба, длъжностно присвояване, документна измама.Някои изследователи на корупцията подчертават нейната "гранична" природа - на кръстопътя между икономическите интереси и политическата власт.Ето защо според тях към този вид престъпност трябва да се включат и всички деяния, които макар и формално да не се считат за престъпления на длъжностни лица, имат за резултат незаконна печалба или облага независимо кой я получава - самото лице, близки, синдикална организация или политическа партия.Съществуват и някои смущаващи постановки, свързани с корупцията, например, че даването или получаването на подкуп не ощетявало обществото или обикновения данъкоплатец в частност, че при корупционните престъпления липсва жертва.Жертвите на престъпленията на корупцията в държавната администрация са отделни граждани, организацията в която работи корумпирания служител, засегнатата страна - други граждани, конкурентни фирми и т.н.Не е лесно да бъде определена степента на обществена опасност и вредата, причинена на жертвите, защото много често тези, които страдат от последиците на корупцията, или не знаят въобще за извършеното престъпление или пък са замесени, така че не искат да го докладват.освен паричната им стойност престъпленията за корупция често включва и вреди на собственост, нарушение за стандарти за сигурност, замърсяване на околната среда, увреждане на търговията или банковата дейност и др.В последно време се наложи едно причудлива на пръв поглед разграничение - черна, сива и бяла корупция.Основен критерий за това деление е степента на търпимост на обществото.Черната корупция означава, че при дадени условия определено деяние се възприема от всички като престъпно, заклеймявайки го и искат да видят виновниците наказани. Сивата корупция за някои, обикновено от елита, подлежи на санкциониране, за други - не, а мнозинството са раздвоени.Дребните рушвети, приемани от ангажирани с обслужваща дейност лица, също се приема с укор но не толкова остър.Бялата корупция се възприема като по-допустима, голямата част от елита и от масите не биха подкрепили енергично наказанието.

Къде стои корупцията по тежест на проблема?

фиг.2

Дали пък точно корупцията не е катализатор за престъпността, безработицата и т.н.?говори се и за "малка" и "голяма" корупция.Едрата е оплела високите етажи на властта.За нея народът съди по високият стандарт на живот на корумпираните, който е далеч от официалните им доходи.за разлика от нея "малката"корупция рефлектира върху обикновения човек тук подкупите са по скромни, но се събират от мнозина.българинът вежда в "голямата"корупция причините за своето обедняване, а в "малката" начин да живее по лесно.

Къде присъства най-вече корупцията?

фиг.3

Корупцията прониква най-вече в средата на държавните служители, като най-засегнати са посочените по-горе групи.Няма обаче случай, в който да са осъдени висши държавни люде за разграбването на държавата и за общото обедняване на народа.Трябва да се посочи, че корупцията играе специфична роля и при функционирането на организираната престъпност.Тя има подчертано "обслужващ" характер в зависимост от преследваната цел.Най-лошото е, че последиците от корупцията, а именно от укриване на данъци, износ на капитали, безброй подкупи, са крайъгълния камък на българската икономика.

Корупцията в държавната администрация не може да бъде овладяна и прекратена само с административни мерки.Трябва комплексен подход.Действащата административна реформа не може самостоятелно да реши проблема, но може най-малкото да преорганизира и приспособи администрацията към изискванията на икономическата и социалната реформа.Ефективността и продуктивността, опростяването на структури и процедури, лесен достъп на гражданите до административни документи, модерна политика на държавната служба, усъвършенствана информационна система са само някои ключови проблеми, които административната реформа трябва да реши.

От голямо значение е хората да бъдат убедени и мотивирани да отбягват корупцията.Това означава да се възвърне доверието на държавните институции и към способността и желанието на държавната служба да изпълнява задачите си, без да са необходими незаконни стимули.

5.2. Мафия

В наши дни няма нищо по-застрашително и по-тревожно от това, което адмирал Пиер Лакост нарича "синдрома мафия".С други думи, съвкупността от тактики и стратегии, от структури и организации, които използват специфични методи и средства, предназначени за постигане на престъпни цели.Явлението мафия наподобява тумор и представлява паразитизъм.Процесите на тази престъпна зараза и разпространението и отклоняват обществените блага в полза на неколцина привилегировани по същият начин както вирусите се настаняват в ядрата на живите клетки по същият начин мафиотите заемат място в самото сърце на центровете на властта противомерките известно време са резултатни, но не след дълго стават безполезни.Мафиотските структури системно експлоатират всички противоречия в обществото.Те използват всички пукнатини в законите за да избегнат наказанието.колкото по-сложни са административните правилници толкова повече са вратичките които престъпниците не се колебаят да използват за собствена изгода.синдромът мафия е универсално явление.Той зае мястото на комунизма и разцъфтява върху неговите руини.Синдромът се появява там където царе мизерията и неравенството.Първоначално се използват най-бедните.Когато системата вече е задействана, когато се завърти спиралата на насилието, изнудването, беззаконността, експлоатацията, може да се прехвърли на по-високо ниво към по-доходоносните пазари на икономиката и политиката.

Пазарът на наркотици е осигурен от милионите объркани индивиди(за жалост в повечето случаи това са млади хора, които не виждат бъдеще за себе си), лишени от опорна точка и убеждения, за да се борят с живота са увлечени в мрежата на изкуствения рай.От този момент нататък е необходимо само нещата да бъдат организирани така че предлагането да не превишава търсенето.

За мафията сигурността е втора природа.Законът на мълчанието и традицията на вендетата са неделими. Секретността обуславя всички мерки и правила за функциониране на мафиотската система.С изключение на тесен кръг от хора близки на "кръстника" никой няма представа за структурата на самата организация.Спрямо подчинените си шефовете използват тактика, която се основава едновременно на интереса и на страха.Страхът цари благодарение на жестоките наказания.

Борбата срещу мафията се оформя като глобално движение.Вече не съществува италианска, руска, американска или българска мафия.Мафията е международна, защото в света вече няма държави, а корпорации.

Съветът на Европа е разработил програма "октопод" за борба с мафията на територията на Европа, която предвижда подпомагане на европейските страни срещу мафиотските групировки.Създават се политически и не политически, граждански и съсловни движения, които имат за цел противопоставяне и борба с мафията.когато става дума за синдрома мафия, не е достатъчно да се разкрият неговите механизми.Необходимо е и да се замислим за уязвимостта на нашите общества, за да отговорим на въпроса защо те не могат да се справят с този проблем.Мафиите нямаше така лесно да преодоляват мерките за сигурност, които вземат институциите, ако всички отговорни лица действително бяха не корумпирани всяко общество се нуждае от стабилни и надеждни институции, които да се отличават с многообразие, автономност и независимост, за да изпълняват ефективно своята роля при допълването на властите и спазването на валидните за всички закони.ако лъжливите теории и зловредни методи не бяха рязали дълбоко обществената тъкан и довели до дълбоко разстройство функционирането на демокрацията до степен, когато голям брой членове на обществото са изгубили представа за смисъла и значението на основни граждански стойности.

Заключение

Перспективи на администрацията

Администрацията с всеки изминал ден се намесва все по-осезателно в действията и начина на живот на организираното общество.Нарастващата роля на администрацията в ежедневния живот на хората и организациите неминуемо води до засиленото внимание към нея.Последните десетилетия се характеризират с преустройство и преосмисляне на държавната администрация в модерните държави с цел да може тя да се приспособи и да отговори на новите задачи и условия на 21 век.

Държавната администрация не съществува сама за себе си. Тя съществува, за да служи на държавата и обществото.Като социална институция тя е формирана от социални ценности и идеи, минали и настоящи, за това какво държавно управление "би трябвало" да прави и как да го прави.Върху държавната администрация въздействат основните ценности на обществото, степента до която тези ценности са отразени в правната и държавно-политическата система на държавата, степента, до която в обществото е постигнат "консенсус" върху тези ценности директно влияят върху държавната администрация. Обществените проблеми и нужди съществено определят ролята на държавната администрация в съвременната държава. Еднакво важни за съдържанието на държавната администрация са промените - на държавната политика, на икономическите процеси, на административните концепции и структури, на изискванията на гражданите.Модерната държавна администрация е резултат на комутативното развитие на политика, практика и теория.

Администрацията в демократичната държава

Държавната администрация е важна и действена сила в държавното управление и в обществото.Демократизацията на политическите и социалните процеси в обществото се отразява значително върху задачите, съдържанието и структурата на държавната администрация.

Демократизирането на обществото и на администрацията се определят от отговорите най-общо на следните въпроси:

Каква е структурата на обществото?

Кой участва в управлението?

Как се решават въпросите?

Какъв е характера на решенията?

Доколко решенията са обществено достояние?

Демократичните принципи, които са свързани с тези въпроси, са равенство, законност, свобода, участие на гражданите, контрол.

Основните демократични принципи на държавното управление у нас са закрепени в конституцията.Според Конституцията на Република България цялата държавна власт произтича от народа.Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите на държавната власт и управление.Суверенитетът принадлежи на целия народ.Никоя част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет.

Демократичната правова държава се управлява според конституцията и законите на страната.Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да и противоречат.Държавата гарантира живота, достойнството и правата на личността и създава условия за свободно развитие на човека и на гражданското общество.

Всички хора се раждат свободни и равни по достойнство и права.Всички граждани са равни пред закона.Не се допускат никакви ограничения на правата или привилегии, основани на раса, народност, етническа принадлежност, лично и обществено положение или имуществено състояние.

Изборите за държавни и местни органи, както и националните и местните референдуми се произвеждат въз основа на общо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване.

Политическия живот в страната се основава върху принципа на политическия плурализъм.Политическите партии съдействат за формиране и изразяване на политическата воля на гражданите.Нито една политическа партия не може да се обявява или утвърждава за държавна.Не могат да се образуват политически партии на етническа, расова или верска основа, както и партии, които си поставят за цел насилствено вземане на държавната власт.

Икономиката на страната се основава на свободната стопанска инициатива.Законите създават и гарантират на всички граждани еднакви правни условия за стопанска дейност, като предотвратява злоупотребата с монополизма, нелоялната конкуренция и защитава потребителя.

Демокрацията в държавното управление се свързва основно с участието на гражданите, на народа в управлението.Гражданите участват пряко в избирането на най-важните органи на държавната и местната власт - Народното събрание, президента и вицепрезидента, общинските съвети и кметовете на общините.Освен във формирането на органи гражданите участват пряко в решаването на някои много важни, основни решения чрез националните и местни референдуми.

Гражданите могат да участват в държавното управление и не пряко, чрез представителство.Те избират свои представители в органите на държавната и местната власт.Избраните членове в държавните органи представляват интересите, желанията, нуждите и изискванията на групата от населението, което ги е избрало.

За определяне на демократичния облик на държавната администрация не е толкова съществено как се взимат решенията, а от кого се взимат.Идеята на демокрацията е, че желанията на хората, независимо как са се формирали, трябва да контролират действията на държавната администрация.Демокрацията в администрацията може да бъде представена не толкова като управление на народа, колкото управление за народа със съгласието на народа, извършвано от професионалисти, които вземат решенията въз основа на норми и ценности, определени от законите и от исканията на народа.

Демократизацията на държавната администрация предполага и пряко участие на гражданите в изработването и прилагането, изпълнението на административните решения.Участието на гражданите при подготовката на взимане на решения, която може да се изрази в събиране на информация, оформяне на общественото мнение или обществена оценка на определени процеси и вижданията на за тяхното управление, е реална и важна проява на демократизирането на държавната администрация.Участието в изпълнението на административните решения означава активно възприемане от обществото на съдържанието и целите на тези решения, така че да се създаде обществена приемливост и подкрепа при прилагането им на практика.Тези прояви са тясно свързани с "прозрачността" в администрацията. Когато гражданите знаят какви решения и защо се вземат, те съзнателно и с готовност могат да участват в тяхната реализация.

Важен фактор за демократично организирана и демократично работеща администрация е наличието на определени от закона процедури на административната дейност.Редица административни закони, като например Закона за административното производство, Законът за административните нарушения и наказания и други, съдържат процесуални правила, които определят етапите на производство по издаването, изпълнението и оспорването на административни актове, формата на актовете, начина на вземане на решения, сроковете, методите и средствата, които административните органи са длъжни да прилагат в своята дейност.Законово са регламентирани съставът и начинът, по който органите могат да вземат решенията, производствата за контрол, както и възможностите за гражданите да обжалват неправилните и незаконовите актове на администрацията.Демократичната значимост на административните процедури ще се засили още повече, ако тези процедури са известни на гражданите.Излагането на видно място в преддверието на съответното учреждение на образци на форми, извадки от правилата за производство, указания къде и как да се намерят съответни документи, кой е компетентният орган и компетентното длъжностно лицеи къде и кога може да бъде намерено, са начини за демократизиране на административната дейност, които едновременно облекчават усилията и на двете страни в отношението - администрация и граждани.

Представителността на различни социални групи в държавната администрация е друг важен фактор за демократизацията на администрацията.Става дума за представителност на различни социални групи от обществото в персонала на отделното административно учреждение, като например назначаване на инвалиди или на малцинствени етнически групи. В администрацията на много страни тази представителност е подсигурена от официални изисквания или програми.Така в държавните учреждения на САЩ има изискване за съответна процентна представителност на жени, инвалиди, ветерани от войните и представители на афро-американската етно група или на американските индианци.Тук се поставя интересният въпрос за конфликт на административни ценности.Трябва ли между двама кандидати да бъде избран за назначение по-слабо представилият се кандидат, само защото той принадлежи към малцинствена етно група, която се ползва с някакви предимства?Трябва ли да се намаляват стандартите за изисквания спрямо кандидати от дискриминирани до неотдавна социални групи, за да им се даде възможност да могат да вземат съответна държавна длъжност?Спорът "за" и "против" такава политика се води в много развити страни.

Изключително важен фактор за демократизацията на администрацията наред с политическата демокрация е и "икономическата демокрация".Съществуването на остра социална стратификация, ограничаването на икономическите възможности за отделни граждани или групи от населението, рязкото противопоставяне на "богати - бедни" възпрепятства сериозно действителната демокрация в държавната администрация Това е и една от сериозните причини административната реформа да се извършва едновременно и във връзка с икономическата реформа.

Преосмисляне на държавната администрация

Модерната държава, за да може успешно да изпълнява ролята си за осигуряване на икономическо и социално благоденствие в страната, е поставена пред необходимостта да премисли основни институционни и функционални характеристики на държавната администрация.

1. Централна държавна администрация - правителството - трябва да се концентрира върху осъществяването на процес на ефективна държавна политика, включваща инициативата, формулирането, оценката и подсигуряването на изпълнението на тази политика.Вместо да взема конкретни решения и да се старае да намесва оперативно в управлението на отделните сфери и отрасли, правителството трябва да се съсредоточи върху изработването на съответна държавна политика в отделните отрасли - здравеопазване, образование, социално осигуряване, индустрия, земеделие и пр.Това ще изисква изграждането на различни институционни механизми.

2. Децентрализация на държавната дейност.Тази тенденция към нарастваща децентрализация на държавното ръководство и управление има много и различни прояви в условията на демократизация и участие на гражданите, както и ефективност на управлението.Областите общините могат да бъдат в много по-добро положение, отколкото централното правителство, по отношение на техните способности да приспособят и пригодят цялата администрация към реалните нужди на тяхното население, а по този начин и да използват ресурсите по-ефективно.Съвременната тенденция към децентрализация съживи интереса към местното управление - демократизация, административна ефективност, икономическо развитие и мобилизация на ресурсите на местно териториално ниво.Вниманието особено се фокусира върху ролята на общините за създаване на териториални модели на икономическо развитие.Новата роля на общините засилва тенденцията те да придобият по-голяма независимост.Такава тенденция, колкото и противоречиво да изглежда на пръв поглед, подпомага задачите на централната държавна власт.Тя дава възможност функции от национално значение, като тези на икономическото развитие и използването на ресурсите, опазването на околната среда, предотвратяването на етнически и други конфликти, да се изместят надолу, до нивата, които са по-близо до населението.

3.Държава, изградена като "мрежа", а не като "пирамида".

Самата държавна администрация за настоящия период запазва характера си на пирамида, в смисъла на ясно очертани линии на компетентност, ръководство, подчинение, контрол и отговорност.Ще се прояви обаче нарастваща тенденция в най-развитите държави да заменят сега съществуващата йерархическа пирамидална структура на държавната организация със структура, която има схема на "мрежа".Един от големите проблеми е как да се оптимизират ограничените достъпни ресурси и това може да бъде постигнато по-добре чрез използване на заедно работещи и вътрешно свързани мрежи от институции, което допринася за подобряването на координацията и подпомага усилията да се постигне икономия на суровините и на използването на енергията.Традиционните йерархически пирамиди на държавната администрация създават условия за бюрократичност, скованост, липса на гъвкавост, инерция, безплодни спорове относно властта и правомощията, бавност, повторения и дублиране на дейности, и най-важното - пропускане да се използват по рационален начин ресурсите.

4. Развиване на възможности за администрацията, които да осъществят връзките между различните нива и отрасли на държавното и местното управление.Управлението на мрежите и устройствата, които ще свързват централното държавно ръководство със силно децентрализираните области и общини, както и стимулирането на процеса на изработване на държавна политика за всеки отрасъл в централното правителство, изисква създаването на специфични възможности за администрацията, която ще осъществява връзката между централната и местната администрация, както и между отделните административни звена на едно и също ниво.Това не е въпрос само на добра координация.Това е развитие на идеята, че целите на държавната администрация могат да бъдат постигнати само чрез комбинираните действия на различни институции и органи.

5. Гъвкави организационни модели.Старите организационни структури от типа на "идеалната бюрокрация" на Вебер не могат да се запазят в условията на несигурност и непрекъснати промени в сегашната ситуация.Новите условия изискват гъвкави структури, които позволяват на организациите да се адаптират по-лесно и непрекъснато в съответствие с продължаващите изменения. Матричните организационни структури, които не са стриктно определени и които се създават под влияние на другите страни и за изпълнението на определени специфични проекти, са много по-подходящи и ефективни.И сега съществуват примери за такива "корпорации" в бизнеса, които представляват комбинации от десетки фирми, които се обединяват за да постигнат някаква пазарна цел или да се възползват от възможността за техническа инвестиция и след като целта бъде постигната, връзката между тях престава да съществува.В много развити страни такива "корпорации" в административната дейност се използват на общинско или областно ниво за решаване на проблеми, които засягат повече от една териториална единица.

6. Нов управленски стил в държавната администрация

Формалните организации и процедури са необходими за функционирането на държавната администрация, но крайното изпълнение е свързано с активен мениджър ски стил.Новият тип на мениджър в администрацията отговаря на неговата позиция като един от "играчите" в обществените процеси, който непрекъснато се договаря с други участници.Той трябва да е в състояние да забележи, отдели и да се съсредоточи върху стратегическите проблеми, да действа децентрализирано. Мениджъра в административният сектор трябва да напомня на мениджъра в бизнеса. Обучението на административните мениджъри изисква планов процес за подготовка на спецификата на административния сектор.Мениджмънтът в административния сектор има особен характер.Той се различава от мениджмънта в другите сектори на икономиката и тази негова специфика трябва да се изучава във връзка с обучението и административната практика.

7. Преценка на персонала.Институцията на държавната служба и държавните служители трябва да отговаря на новото развитие в държавната администрация.Държавната служба, и въобще подборът и издигането на персонала, трябва да бъде изградена на базата на изцяло модерни професионални критерии, на добра информация и пълна за ангажираност, да бъде добре категоризирана, да бъде оценявана в зависимост от реалното изпълнение на задълженията и задачите, да се предвиждат възможности за продължаващо обучение и квалификация

8.Внимание към гражданина.Преосмисляне на държавната администрация означава най-вече даване на реална власт на гражданите, осъзнаване, че те са "клиенти" в административния сектор.Държавната служба трябва да придобие истинското си значение, че тя е институция за обслужване на гражданите, поради което тя трябва да отговаря и да се приспособява към реалните нужди на гражданите, да разпознава и определя тези нужди с внимание, да отговаря пред гражданите, като акцентът се поставя върху това, какъв е резултатът от административното действие или решение на гражданина.

9. Учрежденска административна култура. Предвижданите изменения в структурата и стила на държавната администрация ще продължат дълго време и ще изискват постепенни и много внимателно подбрани действия и поведения.В тази обстановка е много важно да се изгради учрежденска административна култура, която да въздейства и насочва за промяната в ръководството, позициите, мненията, поведенията, отношенията, които биха затруднили промените.В административните организации трябва да се създаде атмосфера, която да насърчава нововъведенията, в която традиционната логика да бъде оспорвана, където грешките на новото да не бъдат отричани, а да си използват за придобиването на опит при търсенето на по-ефективни пътища.

10. Доверие.Издигане на авторитета на държавните институции при спазване на принципа за разделение на властите.Доверието в държавната администрация трябва да бъде възстановено.В много страни доверието в държавната администрация разрушено поради неговата неефективност, безпомощност и бюрократичност. Много често, за съжаление държавната служба се свързва с нейната неефективност. Доверието в администрацията е фундаментален въпрос, когато "интелигентната" държава трябва да изпълни сложните и деликатни задачи на бъдещето.Ако държавата и гражданите трябва да работят като участници в един и същи процес, като "играчи" от един и същи отбор, отношенията между тях трябва да се градят на взаимно доверие.Много важно условие за това е държавните служители да чувстват, че тяхната работа се оценява и приема положително от населението.

1

61

Президент

Парламент

правителство

съдебни органи

вицепре-зидент

парламентарно ръководство

министерски съвет

съдилища

председателски съвет парментарни групи

конструктивен съвет за сигурност

екип

парламентарни комисии

министерства /държавна служба/ Политически кабинет /държавна служба/ Държавни комисии

Държавна агенции /държавна служба/

Министерски съвет

прокуратура

следствени служби

Представителна власт

Законодателна система

Изпълнителна власт

Съдебна власт